¿La última oportunidad de lograr un régimen abierto?

BIODIVERSIDAD

SUSTENTO Y CULTURAS

Compromiso internacional sobre recursos fitogenéticos:

¿La última oportunidad de lograr un régimen de acceso abierto?

por GRAIN*

Octubre 2000

* Publicado en Seedling Vol. 17(2), junio de 2000. Traducido del original en inglés por Raquel Núñez Mutter. Para obtener el documento (en inglés) que describe los temas y acciones propuestas, se puede visitar el sitio www.ukabc.org/iu2.htm y www.evb.ch/bd/food.htm

Para obtener más información, comunicarse con: Patrick Mulvany, de Intermediate Technology Development Group en el Reino Unido: [email protected]

La renegociación de un Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura está por llegar a su fin. Algunos creen que el 2000 será el momento de "ahora o nunca" para este Compromiso. El texto de compromiso hacia el cual parecen encaminarse los negociadores está bastante lejos de lo que inicialmente habían impulsado varias organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones campesinas. Pero la alternativa -que no exista ningún Compromiso- sería peor, ya que arrastraría a la biodiversidad agrícola al reino de los contratos bilaterales y la propiedad privada. Este artículo aporta al debate una perspectiva histórica, analiza algunas de las tendencias más recientes de las negociaciones e interroga sobre la suerte que le depararán a los agricultores.

Las negociaciones relacionadas con el acceso y la utilización de los recursos genéticos agrícolas pronto cumplirán los 20 años, un mojón -aunque algunos negociadores lo consideran más bien una aflicción. En noviembre de 1981, los 150 o más estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) propusieron realizar un convenio internacional para la conservación de la biodiversidad agrícola, como forma de asegurar que sea utilizada en beneficio de todos y evitar cualquier tipo de práctica restrictiva que limite su disponibilidad. Dos años después la FAO adoptó el Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos, a pesar de la fuerte oposición de la mayoría de los países industrializados que, sin embargo, se las arreglaron para convertir el reclamo de un convenio con fuerza jurídica en un compromiso voluntario.

Una mirada retrospectiva

Desde un principio la estrategia de los países en desarrollo y las ONG que los apoyaban era crear un instrumento jurídico multilateral que pudiera ayudar a poner freno a los avances de la privatización de los recursos genéticos agrícolas. También aspiraban a crear una plataforma política firme, con base en la ONU, para que esos recursos quedaran bajo control gubernamental. Era una época en que las instituciones de investigación agrícola de la Revolución Verde -a instancias de los donantes- facilitaban el flujo masivo de genes provenientes de los campos de los agricultores del Sur hacia los bancos de genes controlados por el Norte. Eran también momentos en que las transnacionales del sector agroquímico comenzaban a comprar compañías de semillas en todo el mundo, y cuando los países industrializados comenzaron a aplicar los derechos monopólicos de los fitomejoradores en las variedades de cultivos. Los países en desarrollo y las personas interesadas en el desarrollo agrícola sustentable tenían buenos motivos para estar preocupados.

La propuesta del Sur era tratar a los recursos genéticos como "patrimonio común de la humanidad" y mantenerlos en el dominio público. Obviamente, las grandes potencias industrializadas consideraron que era una propuesta peligrosa y se opusieron radicalmente a ella. La lucha fue particularmente enérgica con relación a la insistencia del Sur en el acceso libre e irrestricto a las cepas y variedades terminadas de los mejoradores. Después de varios años de intensas discusiones, en 1989 se encontró una salida a una situación empantanada a través de una resolución, anexada al Compromiso, que por un lado reconocía que los Derechos de los Fitomejoradores no entraban en conflicto con el Compromiso y por el otro lado reconocía "Derechos de los agricultores". Los derechos de los agricultores -entre otras cosas- establecían los derechos que tenían los agricultores y sus comunidades a participar plenamente de los beneficios derivados de los recursos genéticos. Como expresión de esos derechos se establecería un fondo internacional para apoyar la conservación y utilización de los recursos genéticos en el Sur. Los Derechos de los agricultores fueron concebidos como una forma de contrarrestar los Derechos de los fitomejoradores y equilibrar -y tal vez detener- el creciente control de la biodiversidad por parte de un reducido número de grandes empresas.

Hasta principios de los 90 los reclamos del Sur con relación a los recursos genéticos agrícolas fueron en pro del libre acceso y de un control político a través de un marco y un foro multilateral, y en contra de derechos de propiedad intelectual en ese sector. Pero los vientos políticos comenzaron a cambiar de dirección. En los países industrializados, la privatización de la investigación agrícola continuó a una gran velocidad, empujada por políticas neoliberales y avances en la tecnología, en particular en la biotecnología. El patentamiento de los recursos genéticos logró cada vez mayor aceptación en el Norte. El Sur presenció, maniatado, cómo ni uno solo de sus objetivos relacionados con las negociaciones sobre biodiversidad se acercaron siquiera a su cumplimiento. Así que optó por un cambio radical de la estrategia: cambiar los conceptos de "patrimonio común" por "soberanía nacional" y "libre acceso para todos" por "la participación justa y equitativa de los beneficios". La idea era que esto permitiría a los estados nacionales individuales mejorar el control de sus propios recursos biológicos (y los beneficios de ellos derivados). Algunos observadores se refirieron a esto como a la "bilateralización" del debate sobre biodiversidad. Esos principios se convirtieron en la piedra angular del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), a la luz del cual se renegocia ahora el Compromiso.

El cambio de enfoque de los recursos genéticos a que dio lugar el CDB no estimuló a los países del Norte a contribuir con el Fondo Internacional que ellos mismos habían acordado crear. Para propiciar el apoyo al Fondo la FAO organizó un proceso que culminaba con un Plan de Acción Mundial, el cual debía establecer prioridades para la conservación y utilización de recursos fitogenéticos agrícolas. Finalmente, en la Conferencia de Leipzig de la FAO, en 1996, se acordó un plan de 20 puntos. Si bien incluyó algunas propuestas interesantes para trabajar más por el manejo "en el terreno" de la biodiversidad, y medidas constructivas para ampliar la base genética de la agricultura, igualmente siguió siendo criticado por las ONG por tener demasiado "tufo" a "plan de banco de genes".

¿Hacia un nuevo Compromiso?

Si bien el Plan Mundial de Acción estaba sobre la mesa, resultaba claro que no se tomarían medidas hasta que se aclararan las reglas del juego. Era necesario un Compromiso renegociado que complementara el CDB. Por otro lado, el grueso de los recursos genéticos recolectados antes del CDB -millones de muestras de semillas- estaban fuera de cualquier acuerdo. Durante la mayor parte de la década del 90 las negociaciones avanzaron penosamente hacia todos lados menos para adelante, en gran medida debido a la confusión acerca de qué era lo que estaba en juego. Las negociaciones tampoco lograron atraer el suficiente interés político como para concitar compromisos serios -sobre acceso, financiación o cualquier otra cosa. El CDB se cernía como una excusa para no avanzar, más que como una inspiración para culminar un acuerdo.

Para 1998 una reunión informal de un pequeño grupo de negociadores claves produjeron un texto corto conocido como los Elementos del Presidente, que contenía proyectos de soluciones para varios de los principales temas en conflicto y con suficiente apoyo como para realizar una nueva ronda de negociaciones

Desde entonces los avances han sido considerables, hablando relativamente, al menos. La reunión de abril de 1999 de la comisión -en la cual los Elementos del Presidente formaron el texto central de negociación- produjeron un texto con una cantidad moderada de corchetes (es decir, sin haber llegado a un acuerdo) para los tres Artículos centrales, incluido un Artículo sobre Derechos de los Agricultores totalmente libre de corchetes. También se creó un grupo de contacto (subcomité) para acelerar el ritmo. Este grupo negoció en setiembre de 1999 otro Artículo clave, el de Participación de los Beneficios, y luego se reunió nuevamente para lo que se convertiría en la dramática reunión de abril de 2000.

En la agenda estaban temas álgidos como Recursos Financieros, Acceso y las partes sin resolver del artículo sobre Participación de los Beneficios. Cuando se estaba a punto de llegar a un acuerdo, la delegación de Brasil lanzó una bomba cuando presentó una propuesta que contenía una nueva variante del conocido tema de limitar el ámbito de aplicación del Sistema Multilateral. La propuesta era simplemente limitar el sistema multilateral sólo al material recolectado antes de que entrara en vigor el CDB (en lugar de los materiales recolectados tanto previa como posteriormente al CDB). Esto habría quitado prácticamente todo sentido al Compromiso.

Sin embargo, paradójicamente, la postura de Brasil no provocó una ruptura sino un avance de las negociaciones. Brasil había contado con que tendría el apoyo de otros países en desarrollo. Pero después de un largo y tenso día de consultas regionales, todos los demás participantes, del Norte y del Sur por igual, se pusieron en contra de Brasil. Sobre esta base se compiló un nuevo texto para la mayoría de los Artículos restantes. Si bien los temas políticos claves todavía están sin resolver, ahora están presentes todos los elementos de un acuerdo.

Los elementos de un acuerdo

El texto queda llamativamente parecido a los Elementos del Presidente de principios de 1999. Los componentes claves son:

• Derechos de los Agricultores. Tal vez el factor más importante para desbloquear las negociaciones fue la fórmula para desarmar el tema de los Derechos de los Agricultores. El nuevo texto es una verdadera solución de compromiso en el sentido de que probablemente ninguna de las contrapartes de la negociación están conformes con él, pero todas pueden vivir con él. En otras palabras, no cambia prácticamente nada aunque permite a todas las partes retroceder sin quedar mal.

• Alcance/ámbito de aplicación. El alcance del Compromiso está definido actualmente para todos los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura. No obstante, el ámbito de aplicación del Sistema Multilateral será mucho más restringido, en la medida en que se basa en los criterios de seguridad alimentaria e interdependencia. En la práctica, probablemente abarque la mayoría de los principales cultivos alimenticios, pero todavía falta negociar la lista exacta.

• Participación de los Beneficios. Las amplias perspectivas que originalmente habían creado los Derechos de los Agricultores, han sido suplantadas ahora por el concepto más restringido de Participación de los Beneficios. En el nuevo Compromiso Internacional se concibe que la participación de los beneficios consiste en parte en el valor inherente a tener un Sistema Multilateral de acceso, y en parte en beneficios financieros directos. No hay acuerdo sobre la fuerza formal del compromiso financiero, ni sobre el modelo de distribución del costo, ni sobre las cifras reales. El texto a negociar incluye una propuesta para canalizar parte de las regalías derivadas de las patentes de fitomejoramiento en el mismo mecanismo de financiación.

• Derechos de Propiedad Intelectual. Si bien en general no se cuestionan los derechos de propiedad intelectual, también hay texto -entre corchetes pero en su mayor parte aceptable- que prohibe cualquier tipo de derecho de propiedad intelectual sobre materiales recibidos a través del sistema multilateral. Todavía se sigue debatiendo el tema de hasta qué grado se permitirían derechos de propiedad intelectual en modificaciones de los materiales originales (nuevas variedades de cultivos, genes aislados, etc.).

¿Qué les espera a los agricultores?

El nuevo Compromiso tendrá escaso impacto directo en los Derechos de los Agricultores a los recursos genéticos. La única referencia directa a los agricultores como fitomejoradores es que ahora les concederán formalmente los mismos derechos sobre sus materiales mejorados durante el periodo de desarrollo, como mejoradores del sector formal. Esta no es una nueva disposición, pero podría llegar a convertirse en un compromiso con fuerza jurídica obligatoria que resultaría útil como cierta forma de protección contra la biopiratería. Pero, en esencia, el Compromiso Internacional se refiere al sector formal de investigación y mejoramiento, y sus efectos directos se harán sentir casi exclusivamente allí.

Pero puede argumentarse que indirectamente hay beneficios claros para los agricultores en cuanto a que el Compromiso por lo menos promete cierta protección de los sistemas puramente bilaterales y comerciales de manejo de recursos fitogenéticos. Este acuerdo en modo alguno es revolucionario, pero no hay dudas de que para los agricultores es mejor un mundo con el Compromiso que sin él.

A continuación se enumeran los principales efectos positivos potenciales del acuerdo. Cuánto de esto realmente terminará por materializarse, depende del estadio final de las negociaciones:

• Acceso sencillo a la biodiversidad agrícola. El Compromiso Internacional restablece, entre partes y dentro de los límites de los cultivos abarcados, el libre intercambio de materiales genéticos, que fue la norma hasta el advenimiento de los derechos de propiedad intelectual. En un mundo de creciente interdependencia, esto establece una diferencia muy considerable para los fitomejoradores pues aumenta las opciones y recompensa la cooperación, a la vez que reduce el costo y el papeleo administrativo. Y lo que es muy importante, a diferencia del CDB, el sistema cubrirá tanto los materiales previos como posteriores al CDB.

• Fortalecimiento del mejoramiento y conservación del sector público en la parte más pobre del mundo gracias a compromisos de financiación más estables de la parte más rica del mundo. Si está bien dirigido, esto también podría apoyar y promover el manejo predial de la biodiversidad. Si bien las instituciones de investigación pública no son sistemas perfectos para la investigación agrícola, casi siempre son una alternativa mejor que las empresas transnacionales, que dominan cada vez más el ámbito de la investigación.

• Se preservará un sólido foro mundial específicamente para la biodiversidad agrícola. La Comisión de la FAO sobre Recursos Genéticos, creada por el Compromiso original, ha contribuido mucho para avanzar en la discusión política sobre recursos genéticos entre gobiernos, y con otros actores, incluidas ONGs y organizaciones de agricultores. Hay una clara y continuada necesidad de ese tipo de foro político de alto nivel. En caso de que fracase la renegociación del Compromiso, no queda claro cuál sería el ámbito natural de discusión del tema de los recursos genéticos agrícolas.

• Un modelo para el acceso multilateral y la participación de los beneficios. El nuevo Compromiso podría servir también como modelo de acuerdos en otros sectores vinculados a los recursos genéticos. La tendencia presente hacia la privatización y la comercialización es en su mayor parte en detrimento de los sistemas de vida locales, basados en los recursos naturales (pesca, explotación del bosque, etc.). Los casos en que las comunidades locales pueden beneficiarse de la comercialización establecida en contratos bilaterales son muy poco frecuentes.

¿Ser o no ser?

Para que el Compromiso tenga fuerza jurídica obligatoria y sea operacional, todavía falta que ocurran varias cosas. Los temas cruciales (y conflictivos) están claramente sobre la mesa. Es hora de hablar en serio. Según palabras de Jan Borring, el experimentado jefe de la delegación noruega: "Los países desarrollados deberían darse cuenta de que sin algún mecanismo creíble para la participación de beneficios no habrá acuerdo sobre un sistema multilateral con acceso abierto a los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura. Por otro lado, los países en desarrollo debe darse cuenta de que ningún país [rico] aceptará nuevas obligaciones (para financiación u otro propósito) con un sistema en el que el acceso abierto y sencillo se aplica sólo a un número muy limitado de cultivos." Hasta ahora no se han visto compromisos en serio. Esta situación debe cambiar. Para que el Compromiso valga la pena, necesitamos, por lo menos:

1. ¡Compromisos ya!

Los países industrializados deben ofrecer compromisos concretos. Para aplicar el Plan Mundial de Acción, ya acordado por la comunidad internacional en Lepzig, se sugirió un presupuesto anual de unos 450 millones de dólares. Esto no es demasiado dinero para el círculo de donantes. Y, por cierto, no es mucho dinero si el mundo industrializado obtiene a cambio un régimen de acceso relativamente abierto y multilateral. Europa debe dejar de remolonear y pasar al frente. Estados Unidos y otros países debe decidir si quieren ser parte del sistema (y obedecerlo) o quedar afuera (y dejar de entorpecer las negociaciones).

2. ¡No a los derechos de propiedad intelectual!

Los países industrializados deben darse cuenta de que no pueden tenerlo todo: libre acceso por un lado, y privatización por el otro. Para que el sistema multilateral cumpla sus objetivos, el material del sistema y los derivados de ese material deben seguir siendo bienes públicos, libres de derechos de propiedad intelectual. Sólo entonces podrá el sistema multilateral contribuir al fortalecimiento de una investigación agrícola independiente y pertinente, y construir puentes para el manejo de la biodiversidad basado en el agricultor.

3. Aplicación de los derechos de los agricultores

La nueva formulación de los Derechos de los Agricultores está muy lejos de lo que fuera la idea original. Pero aún en su forma menguada, es necesario un claro mecanismo de monitoreo y evaluación a nivel de la comisión para asegurar que los gobiernos cumplan con sus compromisos y que se respeten los derechos de los agricultores.

4. Representación mejorada y ampliada

La Comisión Intergubernamental con base en la FAO que actualmente rige y renegocia el Compromiso, debe ser mejorada políticamente. Es necesario que los países envíen una representación de alto nivel que pueda adoptar decisiones y realizar compromisos. Los gobiernos deben darse cuenta de que se trata de asuntos políticos y del futuro de la agricultura -y no de la administración de bancos de genes- y, por consiguiente, deben representarse a sí mismos. Además, debe permitirse a las ONG y las organizaciones de agricultores que desempeñen un papel mucho más activo. Si hay alguna lección para aprender de los anteriores acuerdos internacionales, es que a menos que las organizaciones de la sociedad civil participen y se comprometan activamente para ayudar a ejecutarlos y aplicarlos, en gran medida quedarán como letra muerta.