Le désaccord sur la question agricole

Le désaccord sur la question agricole

SEEDLING,
Mars 2001

Peter Einarsson

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Les Accords sur l'agriculture de l'Organisation mondiale du commerce sont en passe d'être renégociés pour la première fois. Que ce nouveau cycle de négociations se concrétise ou non, les membres de l'OMC se sont engagés à revoir les réglementations concernant l'agriculture. Dans un article qui s'appuie sur une plus longue analyse, Peter Einarsson présente un aperçu des Accords et passe en revue les options qui se présentent aux gouvernements. Il conclut, en se basant sur le travail d'un certain nombre d'ONG, que si les gouvernements veulent réellement avancer, ils doivent oser remettre en question la priorité absolue accordée à la libéralisation du commerce. Les objectifs les plus importants des politiques agricoles, comme la sécurité alimentaire et le développement durable doivent être considérés comme prioritaires et les règlements commerciaux doivent s'y conformer, et non l'inverse.

Comme tous les autres traités de l'OMC, les Accords sur l'agriculture se fondent sur la conviction idéologique inébranlable que la libéralisation du commerce pourra fournir en permanence des bénéfices nets à tous les participants. Avec la suppression des barrières commerciales, la spécialisation régionale augmenterait. Partout dans le monde, les régions pourraient se spécialiser dans le domaine où elles produiraient alors à moindre coût que les autres. Ce qui signifie que, lorsqu'elles échangeront leurs produits, tout le monde y gagnera car les coûts combinés de production seront moindres que si chaque région produisait tous les produits.

En pratique, cela signifie favoriser l'exportation. L'idée de base des Accords est de créer des conditions favorables à l'augmentation des exportations pour les exportateurs agricoles, et de limiter le droit des pays à suivre une politique d'autosuffisance alimentaire. Cela parait logique dans l'univers très simpliste de l'idéologie défendant la libéralisation du marché. Si une augmentation des échanges commerciaux va dans le sens de l'intérêt de tous, toutes limites aux exportations empêchent la réalisation des bénéfices et ainsi nous pénalisent tous.

Cependant, dans la réalité, réduire les coûts de production alimentaire n'est pas d'ordinaire l'objectif le plus important pour les politiques agricoles. Dans la plupart des pays en développement, la sécurité alimentaire de base est la première des priorités. Etre en mesure de fournir de la nourriture pour tous est la préoccupation principale, et non de savoir si la production alimentaire locale est économiquement rentable comparée à celle des autres producteurs dans le monde. L'expérience montre que, si la production alimentaire locale n'est pas solidement établie, un pays en développement a beaucoup de mal à parvenir à une situation de sécurité alimentaire. Bien que le commerce international puisse certainement y apporter sa contribution, particulièrement lorsque les récoltes locales font défaut, et même plus là où elles sont en constant déficit, l'idée qu'il importe peu que la nourriture soit produite localement ou non n'est pas défendable. Pour parvenir à la sécurité alimentaire, ce dont la plupart des pays en développement ont besoin, ce sont des moyens de protéger et d'améliorer leurs propres ressources alimentaires, et non d'aller vers une libéralisation du commerce de l'alimentation.

Un autre objectif prioritaire, aussi important pour les pays développés que pour les pays en développement, devrait être de remettre la production agricole dans une perspective écologiquement durable. L'agriculture durable implique de répondre à deux impératifs: préserver la capacité productive des systèmes naturels d'une part, et diminuer l'utilisation des ressources non-renouvelables d'autre part. Ces deux exigences sont régulièrement négligées par presque toute l'agriculture actuellement, et ni l'une ni l'autre ne sont réellement réalisables à moins que production et consommation alimentaire ne soient maintenues physiquement à proximité l'une de l'autre. Pour maintenir une production suffisante sans recourir aux quantités actuelles d'intrants chimiques et d'énergie, l'agriculture doit être organisée pour optimiser l'utilisation des ressources localement disponibles afin de répondre aux besoins locaux. En particulier, la diversité des plantes cultivées, ainsi que la remise en circulation des plantes à haute valeur nutritive et de la matière organique sont essentiels. En pratique, cela signifie que l'agriculture écologiquement durable est inconciliable avec la spécialisation régionale de grande envergure qui est fondamentale à la libéralisation du commerce.

Une contradiction fondamentale

Ce qui est positif aujourd'hui c'est que les pays membres de l'OMC sont de plus en plus conscients de la contradiction fondamentale qui existe entre les objectifs du commerce libéral et ceux des autres politiques agricoles. La question de ce qu'on appelle les "préoccupations non-commerciales" a été l'un des points essentiels des débats sur l'agriculture à l'OMC bien avant que la réunion ministérielle de Seattle en décembre 1999 l'ait mise en lumière. Les pays développés et les pays en développement demandent tous le droit à différentes dispenses vis à vis des règlements du commerce libéral afin de poursuivre d'autres objectifs. Alors que la question de la durabilité écologique n'est pas prépondérante aujourd'hui, celle de la sécurité alimentaire l'est certainement. Les pays en développement insistent aussi fermement sur la nécessité de protéger leurs agricultures nationales qui jouent un rôle moteur dans le développement économique général. Les pays développés mettent l'accent sur l'importance de préserver les paysages ainsi que les cultures qui ne sont plus économiquement compétitives en milieu rural.

Ce qui est négatif c'est que peu de pays ont réalisé qu'ils ont à choisir. A en juger par les termes confus des textes issus des négociations de l'OMC, les responsables semblent croire encore que toutes ces demandes non-commerciales peuvent être miraculeusement satisfaites tout en continuant à suivre la voie d'une libéralisation commerciale mondiale. Ils ne sont tout simplement pas réalistes. Au fond, ce que les pays sont en train de dire, c'est qu'ils veulent garder le droit de protéger leur propre agriculture tout en ayant la possibilité d'exporter partout ailleurs sans aucune restriction.

Tant qu'ils ne se réveilleront pas et ne se décideront pas à admettre qu'ils doivent céder sur quelque chose, aucun progrès supplémentaire ne peut être attendu. S'ils se décidaient pourtant, ce ne sont pas les solutions alternatives réalistes qui manquent, pouvant fournir à la fois des conditions raisonnables au commerce et préserver la liberté de choix pour les politiques agricoles nationales. A la fin de cet article, quelques options sont présentées dont la synthèse a été essentiellement faite à partir du travail de certaines ONG s'occupant de développement et d'environnement au cours des dix dernières années. Mais commençons par un aperçu rapide du contexte et du contenu des Accords.

Modèles commerciaux

La première chose qu'il faut éclaircir concernant le commerce mondial des produits agricoles est qu'il est beaucoup plus limité que ce que l'on croit habituellement. La plupart des populations partout dans le monde tirent leur nourriture de base d'endroits qui sont relativement proches des lieux où ils vivent. Concernant les produits de première nécessité, c'est seulement pour le blé que la part dans les échanges commerciaux au niveau mondial se monte régulièrement à plus de 10 % de la totalité de la production mondiale. Et le commerce mondial ne représente plus de 50% de la totalité de la production que pour quelques cultures de plantation particulières.

Pour la plupart des principaux produits alimentaires, les quantités vendues sur les plus grands des marchés nationaux sont beaucoup plus importantes que sur ce qu'on appelle le "marché mondial". Même pour le produit de première nécessité le plus commercialisé, le blé, le marché national européen totalise, en gros, le même volume que l'ensemble du marché mondial. Pour le bœuf, le marché américain représente plus de deux fois la taille du marché mondial (voir tableau.)

Le commerce des produits agricoles est en général une affaire qui se traite entre pays développés. Ces pays se partagent à peu près 70 % de l'import-export. Les exportations des pays en développement concernent principalement les plantes cultivées en milieu tropical. Seule une poignée de pays en développement exportent des céréales ou des productions animales en quantité significative. Ces pays sont la Thaïlande (riz et volaille), le Vietnam (riz), l'Argentine (blé, céréales alimentaires, soja, bœuf et lait en poudre), le Brésil (soja, bœuf et volaille), et l'Uruguay (bœuf).

Beaucoup de pays en développement achètent des céréales, en particulier pour la consommation humaine. Plus de 80% du commerce mondial de riz et de blé sont importés par les pays en développement, alors que les céréales fourragères et le soja représentent une part importante de leurs exportations. Par contre, peu de pays en développement importent des produits d'origine animale. Une seule exception: le lait en poudre, produit de faible valeur issu des surplus, dont 85 % de la commercialisation mondiale est importée par les pays du Sud. Tous les produits d'origine animale de forte valeur comme le bœuf, le porc, la volaille et le fromage sont commercialisés aussi bien entre les pays développés que du Sud vers le Nord.

Les principaux groupes

Mais décrire la structuration du commerce mondial de l'alimentation en termes de pays développés et pays en développement n'est pas la meilleure façon de faire comprendre cette structuration. Les différences qui existent au sein même des deux groupes sont beaucoup plus importantes que leurs points communs. Si nous excluons les plantes cultivées issues des plantations des zones tropicales, et considérons principalement les produits alimentaires de première nécessité, les exportations sont dominées par un très petit nombre de pays qui peuvent être décrits comme "exportateurs naturels": les Etats Unis, le Canada, l'Argentine, l'Uruguay, le Brésil, l'Australie et la Nouvelle Zélande. Leurs points communs sont des sols et des climats favorables, une faible densité de population et une colonisation tardive. Ces trois facteurs ont créé les conditions préalables à une agriculture à grande échelle, relativement extensive, fonctionnant à l'intérieur de structures physiques, sociales et économiques établies il y a tout juste un peu plus de cent ans. Il en résulte des coûts de production beaucoup plus bas que ceux des exploitants européens ou asiatiques, et un potentiel de production qui dépasse de loin leurs propres besoins.

Le seul grand exportateur sur la scène mondiale qui ne répond pas à cette description est l'Union européenne. L'Europe de l'Ouest est l'une des zones les plus densément peuplées du monde, et a une capacité limitée à nourrir plus que sa propre population. Dans le passé, les pays de l'Union européenne ont traversé des périodes récurrentes de pénuries alimentaires, dont la plus récente au sortir de la seconde guerre mondiale. L'Union européenne a été un importateur net de nourriture jusque dans les années 70. Son rôle actuel d'exportateur est largement artificiel, créé par les politiques agricoles (voir encadré). Les facteurs clé permettant à l'Union européenne d'être exportateur de produits alimentaires sont l'utilisation intensive d'intrants chimiques, ainsi que des importations importantes en aliments pour le bétail qui contrebalancent presque ses exportations principales de céréales et de produits d'origine animale.

Pour le reste des pays développés, plusieurs sont des importateurs nets (le Japon, la Corée, la Suisse, la Norvège). Dans les pays de l'ex-Union soviétique et les pays de l'Europe centrale et de l'Europe de l'Est, d'importantes zones étaient auparavant exportatrices, mais elles ne le sont plus. Les pays en développement peuvent être divisés en trois groupes vraiment distincts. Quelques-uns sont des "exportateurs naturels" qui peuvent concurrencer les pays développés sur le marché mondial du blé, des produits alimentaires et d'origine animale. Mais quelques-uns des autres pays en développement ayant une population plus dense et des structures agricoles plus traditionnelles sont aussi des exportateurs nets, notamment la Thaïlande et le Vietnam. Une plus importante minorité de pays en développement sont des importateurs nets, directement dépendants du marché mondial pour leur approvisionnement en alimentation de base. Beaucoup d'entre eux font aussi partie des 48 pays les plus pauvres du monde, les "pays les moins avancés" (PMA). Mais la plus grande partie des pays en développement se situe entre les deux groupes, et sont plus ou moins autosuffisants pour leur alimentation (+/- 10%). Bien qu'ils achètent plus souvent qu'ils ne vendent de produits alimentaires sur le marché mondial, ils ne sont pas dépendants de leurs importations de manière régulière. Beaucoup d'entre eux peuvent aussi équilibrer l'importation de produits alimentaires de base par l'exportation d'autres produits agricoles, particulièrement les cultures des plantations tropicales.

Les objectifs des Accords sur l'agriculture

Sans tenir compte de leur position dans le schéma des échanges commerciaux, presque tous les pays favorisent à un degré ou à un autre leur propre agriculture par rapport aux importations. Il existe principalement trois méthodes pour y parvenir:

- La protection douanière contre l'importation de produits - la méthode la meilleure marché, et par conséquent la plus répandue;

- Les mesures de soutien intérieures pour les producteurs nationaux - comme cela demande le soutien du gouvernement, ces dernières sont utilisées principalement par les pays développés. La plupart des pays en développement ont quelques programmes de soutien, le plus souvent dans les domaines de l'éducation et du conseil technique;

- Les subventions à l'exportation - employées exclusivement par les pays développés.

L'objectif des Accords sur l'agriculture de l'Organisation mondiale du commerce était de réduire le recours à ces trois méthodes favorisant les productions nationales.

- Concernant la protection douanière, les Accords ont introduit l'interdiction de toutes mesures de protection exception faite des tarifs douaniers fixes. Les autres mesures (par exemple, les prélèvements variables et les quotas à l'importation) doivent être converties en tarifs douaniers fixes. Ce procédé est appelé tarification. Ces tarifs doivent ensuite être réduits selon un certain pourcentage pendant la durée du traité.

- Les Accords demandent que tous les pays permettent un accès minimum au marché pour tout produit agricole (5% pour les pays développés et 4% pour les pays en développement). Si un pays est autosuffisant pour un certain produit et protège sa production nationale par un tarif douanier, il doit offrir un tarif moins élevé pour une certaine quantité spécifiée dans les Accords, ce qui permet aux importations d'entrer. Cette disposition est appelée contingent tarifaire (CT).

- Les Accords contiennent aussi les règlements détaillés sur la façon dont le soutien interne peut être envisagé. Le principe central souvent mentionné comme "principe de dissociation" ("de-coupling"), impose que les mesures de soutien ne soient pas directement liées aux volumes de production.

- Concernant les subventions à l'exportation, une réduction similaire à celle des tarifs douaniers est exigée.

Les pays en développement ont été autorisés à appliquer des taux de réduction moins importants (deux tiers de ceux demandés aux pays développés) et à une période de mise en œuvre plus longue (10 ans au lieu de 6).

Les effets des Accords

Dans l'ensemble, les Accords ont été beaucoup moins efficaces que prévu. Mais l'efficacité a énormément varié à la fois selon les différentes composantes et les différents pays. Les réductions des mesures de protection douanière ont été assez efficaces pour les pays en développement mais pas pour les pays développés, qui ont employé un certain nombre de procédés pour minimiser leur effet. Les mesures exigées pour l'accès minimum aux marchés ont été assez efficaces dans l'ensemble. Bien que les pourcentages obligatoires soient faibles, la totalité des volumes commercialisés est considérable.

Les règlements orientant les mesures de soutien intérieur ont fondamentalement transformé les politiques agricoles dans la plupart des pays développés, en particulier dans l'Union européenne. La pierre angulaire de la politique européenne préparatoire aux Accords reposait sur les contingents tarifaires appliqués aux importations. Ces taux régulaient en détail les volumes d'importations entrant dans l'Union européenne, garantissant que les produits nationaux étaient vendus en priorité. La 'réforme McSharry' de la politique agricole commune en 1992, mise en œuvre en préparation des mesures demandées par les Accords, a établi un système entièrement nouveau réduisant cette protection douanière et indemnisant les agriculteurs au lieu de mettre en place des paiements directs dissociés.
Concernant les subventions à l'exportation, les Accords eu des effets très limités. La raison principale est qu'ils régulaient seulement les subventions directes, alors que plus grande partie du dumping sur les exportations se fait maintenant par des subventions indirectes, comme nous le verrons plus bas.

En somme, il est clair que les Accords ont favorisé essentiellement les exportateurs de produits agricoles. En réalité, ils codifient un "droit à exporter" par l'intermédiaire des règles concernant l'accès minimum au marché, ce qui signifie qu'un pays n'a plus le droit d'opter pour une stratégie de complète autosuffisance pour aucune catégorie de produits agricoles. Peu importe les motifs, s'il y a quelque part un exportateur qui veut vendre à un prix plus bas, les Accords sont du côté de l'exportateur. Cela s'applique autant aux pays développés qu'aux pays en développement, même quand le prix le plus bas est rendu possible par des subventions à l'exportation.

Inversement, les Accords ont limité de plusieurs manières les possibilités de soutien au développement de l'agriculture nationale. Pratiquement toutes les options de soutien restantes et conformes à la réglementation de l'OMC requièrent des financements directs prélevés sur le budget du gouvernement. Il est évident que cela affecte plus durement les pays en développement car ils ont des moyens très limités de fournir un tel soutien. En plus, les pays développés ont le droit de continuer à appliquer plusieurs formes de soutien qu'il est désormais illégal d'introduire dans la législation pour n'importe quel autre pays.
De surcroît, les Accords n'ont pas conduit à la stabilisation et à l'augmentation des prix attendues sur le marché mondial. Au contraire, le niveau des prix a chuté à un degré historiquement bas au cours des dernières années, et les fluctuations du marché ont augmenté.

Premier enjeu majeur: Le " dumping " (subventions à l'exportation et/ou vente à l'étranger de produits à des prix inférieurs au marché intérieur) des exportations.
Le point faible le plus évident des Accords actuels est leur échec à régler de manière conséquente le problème du dumping des exportations. Saboter un marché en vendant systématiquement à bas prix représente une distorsion évidente des règles commerciales et, de l'avis général, cela ne devrait, en principe, pas être toléré. Cependant, en pratique, les Accords ont ouvert la voie à de nouvelles et plus insidieuses formes de 'dumping'. Le dumping massif des exportations est maintenant provoqué par les paiements directs introduits à grande échelle par les Accords eux-mêmes. Dans les pays développés, la quantité de soutiens aux producteurs nationaux prend aujourd'hui la forme de paiements inscrits dans les " boîtes " bleue ou verte (voir plus loin, le paragraphe concernant la classification des mesures de soutien dans les Accords). Leur effet est de réduire artificiellement le niveau des prix sur l'ensemble des marchés nationaux. Et comme les Accords ne s'occupent pas de savoir si les prix d'un marché national couvrent les coûts réels de production, il est tout à fait conforme à la législation de l'OMC d'exporter à ce prix artificiellement réduit. Ce ne sont pas les paiements en eux-mêmes qui sont, au sens strict, la cause du dumping. Tant que les paiements sont effectués aux producteurs vendant uniquement sur le marché national, il n'y a pas de problème. La question qui doit être abordée est la suivante: sous quelles conditions, s'il y en a, ces produits devraient-ils être autorisés à quitter le pays qui les a produits?

Second enjeu majeur: L'accès au marché.

L'accroissement de l'accès au marché est le point essentiel du programme de libéralisation du marché et, comme tel, il est en général soutenu par la plupart des pays membres de l'OMC. Les pays en développement partagent tous l'espoir de conquérir les débouchés dont ils ont désespérément besoin sur les marchés alimentaires des pays développés. Ce qui est frappant, c'est la manière dont tous les pays semblent considérer l'accès au marché exclusivement à partir du point de vue de l'exportateur. En réalité, pour chaque article exporté, il y a un article importé. Un accès facilité au marché signifie aussi que beaucoup de pays passeront par une réduction de leur production agricole car leurs efforts individuels pour exporter échoueront alors que d'autres réussiront à être compétitifs sur leurs marchés nationaux.

La majorité des pays en développement ont des raisons d'être prudents, car ils sont plus souvent importateurs de nourriture qu'exportateurs. Il est vrai aussi que, contrairement aux produits industriels, les produits agricoles des pays développés sont souvent meilleur marché que ceux des pays en développement. Cela vient parfois des subventions à l'exportation, mais dans d'autres cas, cela est simplement dû à une production à grande échelle et mécanisée. L'effet le plus marquant des directives concernant l'extension de l'accès au marché et de la poursuite des réductions générales des tarifs douaniers par les nouveaux Accords va très probablement être de faciliter l'augmentation des exportations des pays développés vers les pays en développement, et non l'inverse.

De plus, les produits tropicaux qui représentent une grande partie des exportations des pays en développement sont déjà relativement favorisés en termes d'accès au marché. Pour les secteurs où ils ne produisent pas eux-mêmes, les pays développés gardent déjà des prix relativement bas. Les effets d'une libéralisation accrue de l'accès au marché pourraient être aussi très variés selon les différents secteurs agricoles dans un pays. Alors que les producteurs de marchandises destinées à l'exportation pourraient y gagner, ce qui augmenterait les profits en devises étrangères pour le pays, les producteurs de produits alimentaires pour le marché national seront pénalisés par les importations de produits à bon marché. Une fois de plus, cet effet aura tendance à être plus important dans les pays en développement, où le secteur de l'exportation est souvent complètement déconnecté de la production alimentaire nationale, et même en compétition directe avec elle pour des ressources comme la terre, l'eau ou la force de travail.

Comme cela apparaît dans l'analyse de cas de pays en développement que John Madeley a réalisée dans le numéro de décembre 2000 de la revue Seedling (Vol. 7, N°4, p. 13), beaucoup d'exemples montrent que la production alimentaire de base a souffert de la libéralisation des importations, et peu de cas -sinon aucun- où elle en a bénéficié. Une partie du problème réside dans le fait, ainsi que l'exemple de l'Union européenne le démontre (voir encadré), que le commerce "libéralisé" des produits agricoles n'est jamais vraiment libéralisé. La réalité n'est jamais simple.

Troisième enjeu majeur: le soutien interne

La question du soutien interne s'est trouvée au centre de l'accord dans son ensemble: pour augmenter l'accès au marché en forçant les pays à soutenir leur agriculture, si besoin en prélevant sur les budgets des gouvernements au lieu d'appliquer des tarifs et des prélèvements sur les importations.

L'idée reçue selon laquelle le soutien intérieur aurait baissé avec les Accords persiste. On voit au contraire qu'il a considérablement augmenté, et cela de manière délibérée. Quand la protection douanière a du être réduite, la seule manière de continuer à soutenir les agriculteurs a été d'effectuer diverses formes de paiements directs avec l'argent des impôts. Evidemment, cela est surtout pratiqué dans les pays développés, car les pays en développement n'en ont tout simplement pas les moyens. Et exactement comme ce qui existe pour les systèmes de protection douanière, des réglementations interdisent aux pays qui n'ont pas prévu de systèmes de soutien interne au moment où ils sont entrés dans les Accords de les introduire après. Tous ayant bien sûr été assurés que les systèmes en question serait progressivement réduits pour être définitivement éliminés. En réalité, rien ne laisse présager que les pays développés s'apprêtent à réduire de si tôt le soutien interne. Les Etats-Unis ont commencé une réforme radicale en 1997, visant à supprimer la plupart des systèmes de soutien dans les sept ans. Mais au cours de la seconde année de la procédure, la chute des prix a contraint le gouvernement des Etats-Unis à introduire des mesures de compensation des prix appropriées, et depuis le soutien aux exploitations agricoles a augmenté bien au-dessus du niveau précédent. Et ils ont eu des raisons légitimes d'agir ainsi. Dans les pays développés, la plupart des agriculteurs ont besoin d'un soutien supplémentaire sur les prix du marché mondial s'ils veulent survivre économiquement, étant les seuls à assumer les charges connexes que sont la gestion de l'environnement et le développement rural. C'est vrai pour les Etats-Unis et cela l'est encore plus pour l'Union européenne. Bien qu'en général plus favorisés économiquement que les agriculteurs travaillant pour l'autosuffisance alimentaire dans les pays en développement, très peu d'entre eux sont en mesure de produire des denrées aux prix sacrifiés du marché mondial. L'image habituelle que l'on a d'eux comme faisant partie de la classe internationale des rentiers, bénéficiant d'énormes revenus, est fausse et a été créée par les idéologues de la libéralisation du marché pour servir leurs propres intérêts.

Mais, alors que les systèmes de soutien interne pourraient être défendus pour des raisons liées à des facteurs autres que d'ordre commercial, la forme actuelle de soutien indirect par le dumping des exportations ne le peut pas. Les pays développés comme les pays en développement ont de solides arguments pour demander le droit de poursuivre leurs politiques agricoles de protection de la production nationale. Par contre, aucun pays ne peut légitimement réclamer le droit d'intervenir sur les marchés des autres pays, ce qui est pourtant l'objectif du dumping des exportations.

Solutions possibles

N'y a-t-il aucune alternative aux Accords actuels, qui serait en mesure de tenir compte à la fois des préoccupations des pays développés et de celles des pays en développement? Si, certainement. Mais pas tant que la question de la libéralisation du commerce restera l'objectif prioritaire et incontestable des Accords. Il n'y a tout simplement pas moyen de concilier la question de la primauté absolue du droit à exporter avec les questions de sécurité alimentaire, de durabilité écologique, ou les nombreuses préoccupations liées à des considérations autres que d'ordre commercial, qui doivent entrer en ligne de compte dans toute politique agricole sérieuse. Aussi longtemps que la politique du "toujours plus de commerce" sera placée en tête des priorités, aucun autre objectif ne pourra être atteint.

Suite aux débats qui se sont tenus dans les ONG au cours des dernières années, deux principes majeurs se sont dégagés, principes qui pourraient servir de nouvelle base à une politique de commerce agricole mondial. D'abord, l'interdiction absolue et effective de toutes les formes de dumping des exportations. Ensuite, qu'une grande liberté de manœuvres soit laissée aux pays pour définir leurs politiques agricoles nationales, y compris le droit d'opter pour une stratégie d'autosuffisance. Certains estiment que cela ne peut se faire que si la question agricole est entièrement retirée des Accords de l'OMC. D'autres pensent qu'un tel changement peut également ou même encore mieux se faire à l'intérieur du cadre de l'OMC. Quoi qu'il en soit, c'est probablement le changement dans les mentalités, pour passer du schéma de la rhétorique simpliste du libre-échange à un contexte plus complexe et pragmatique, qui représente l'obstacle majeur. Quels que soient les arguments, la résolution de ce problème demande une organisation à l'échelle de l'OMC pour négocier et administrer l'accord.

Eliminer le dumping des exportations

Pour supprimer le dumping au niveau mondial, c'est à dire toutes les dispositions impliquant une exportation à plus bas prix que le coût de production national, les mesures minimum suivantes sont nécessaires:

Interdire les subventions directes à l'exportation.
C'est une opération assez simple à mettre en oeuvre, car les subventions directes sont complètement transparentes et l'Union européenne est maintenant la seule à utiliser ce moyen à grande échelle.

Autoriser les exportations en provenance des marchés subventionnés seulement si la somme équivalente au soutien est ajoutée au prix du produit exporté.
Les subventions indirectes à l'exportation sous la forme des mesures de soutien indiquées dans les boîtes verte et bleue des Accords représentent maintenant le système de dumping le plus important, et sont beaucoup plus difficiles à surveiller. A moins d'interdire totalement toutes les exportations en provenance des marchés subventionnés, le système qui fonctionnerait le mieux serait probablement d'exiger l'imposition d'une "taxe à l'exportation" équivalente à la valeur totale du soutien alloué au produit en question. Cela pourrait simplement conduire le gouvernement à demander le remboursement de sa subvention pour tout produit qui quitterait le pays.

Réglementer les monopoles et les oligopoles privés et publics sur les exportations.
La plus grande partie du commerce mondial est contrôlé par des monopoles et des oligopoles privés et publics. Les firmes multinationales en particulier, présentes dans un grand nombre de pays, jouent un rôle central dans le contrôle des prix. Elles devraient au moins remplir les conditions de transparence, permettant la surveillance de leur conformité avec les règles régissant le dumping.

Liberté de choix en matière de politique agricole

Pour qu'il soit possible aux pays de développer librement leurs politiques agricoles nationales (y compris de droit de choisir l'autosuffisance), les règles du commerce international doivent être réécrites. Les mesures élémentaires suivantes doivent être mises en oeuvre:

Supprimer les dispositions relatives à l'accès minimum.
Les dispositions relatives à l'accès minimum au marché ne servent qu'un seul objectif, forcer de nouveaux marchés à s'ouvrir aux exportateurs. Cela revient à interdire directement l'autosuffisance alimentaire.

Autoriser toutes les formes et degrés de soutien interne.
Si les exportations en provenance des marchés subventionnés sont régulées comme il est proposé plus haut, il n'y aura plus aucune raison de limiter les différentes formes et degrés de soutien interne. Comme cela n'aurait aucune conséquence sur les marchés des autres pays, la forme à donner au soutien interne peut être entièrement laissée à la décision du gouvernement national.

Autoriser toutes les formes et degrés de protection douanière.
Comparée aux régimes de paiement direct, la protection douanière est la méthode la plus transparente de soutien, car ses effets jouent directement sur les prix du marché protégé. Sur ce type de marché, les consommateurs auront une information plus juste sur le prix réel que lorsqu'une partie du prix à payer est soutenue par des subventions financées par les impôts. De plus cela provoquerait beaucoup moins d'insécurité et de complications dans la fixation d'un prix juste pour les produits exportés si la plupart du soutien se faisait sous forme de protection douanière au lieu d'être sous forme de paiements directs.

Est-ce du protectionnisme?

Il ne fait aucun doute que ces propositions politiques vont immédiatement être taxées de protectionnistes par les tenants radicaux de la libéralisation commerciale. Allant à l'encontre des Accords actuels, essentiellement centrés sur les exportations, on comprend que ces mesures puissent paraître protectionnistes. L'idée fondamentale est toutefois que les politiques du commerce des produits agricoles devraient laisser la place à la fois à l'exportation et à la protection. Un accord sur le commerce des produits agricoles défini selon ces principes ne devrait pas interrompre le commerce, ni la poursuite du développement de relations de libre-échange. Il devrait apporter aux pays ce qu'on appelle la "souveraineté alimentaire": la possibilité de choisir jusqu'où et pour quels produits les pays veulent participer au libre échange des produits agricoles. L'échange commercial est fondé sur des bénéfices économiques réciproques. Si les pays jugent que ce partage est équitable, il n'y a pas de raisons qu'ils le refusent. Ce que ces dispositions empêcheraient, c'est le droit des exportateurs à entrer de force dans les marchés agricoles nationaux contre la volonté des gouvernements respectifs. Cela revient à mettre en place un consentement informé préalable.

Ces politiques seraient bien plus efficaces que celles des Accords actuels pour garantir l'équité des relations commerciales. L'exigence que tout soutien interne soit directement répercuté sur les prix des produits exportés éliminerait de fait tous les effets pernicieux sur les autres marchés, alors que les Accords actuels peuvent en fait les augmenter en stimulant l'augmentation des soutiens prévus dans les boîtes bleue et verte. Il est aussi logique de penser que ces mesures pourraient provoquer l'augmentation des prix sur le marché mondial, engagement que les Accords n'ont jusqu'ici pas réussi à remplir. Si l'on décide que les exportations en provenance des marchés protégés et subventionnés sont évalués à leurs prix réels, les prix pratiqués sur ces (nombreux) marchés auraient plus d'influence sur la fixation des prix sur le commerce international qu'ils ne l'ont aujourd'hui. Pour être réalistes, si l'on considère les demandes que les pays mettent en avant actuellement à Genève, il est parfaitement manifeste que seul le petit club exclusivement réservé aux "exportateurs naturels" défend sérieusement la libéralisation totale du commerce. Si on abandonnait le principe de la libéralisation du commerce, ce serait un peu plus que l'acceptation du statu quo. Seuls les défenseurs de la libéralisation du commerce sont, de plus en plus désespérément, cramponnés à ce rêve.

Mesures additionnelles

Bien qu'une renégociation des règles du commerce international suivant les principes de la souveraineté alimentaire puisse répondre à un grand nombre des préoccupations concernant la sécurité alimentaire et des propositions déposées par les pays en développement, diverses mesures de traitement spécial et différencié doivent aussi être inclues. Les Accords actuels sont très faibles en ce qui concerne les indemnités spéciales, même en comparaison avec les autres traités de l'OMC. Il n'y a pas de dérogations pour les pays en développement, en dehors de la période supplémentaire de mise en oeuvre.

La situation des importateurs nets d'alimentation en particulier, devrait être traitée séparément. Lorsque les Accords ont été signés à Marrakech en 1994, elle était déjà accompagnée de la décision d'offrir une garantie de sécurité alimentaire au cas où, plus tard, une hausse des prix du marché mondial aggraverait la situation des pays importateurs nets d'alimentation. Cela n'a pas été appliqué, malgré les difficultés croissantes auxquelles ces pays ont du faire face. Si les mesures présentées ici étaient introduites, il est probable que les prix mondiaux augmenteraient (effet que les Accords actuels n'ont pas obtenu), et une aide serait alors nécessaire, en particulier pour les pays les moins développés.

Les pays en développement pourraient aussi demander des mesures spéciales leur permettant de meilleures opportunités d'utiliser l'exportation des produits agricoles pour renforcer leur développement économique général. En plus d'accorder une dispense de tarification sur les importations en provenance des pays les moins avancés, comme cela a été accordé récemment avec réticence par l'Union européenne, différentes mesures pourraient être prises pour favoriser les importations en provenance de tous les pays en développement. Alors qu'avec les dispositions générales de ce projet tous les pays pourraient avoir le droit de restreindre leurs importations, un traitement différent accordé aux pays en développement pourrait facilement être mis en place, en leur proposant par exemple des tarifs douaniers plus bas.

Cela sera-t-il possible?

La question de la faisabilité d'un autre scénario pour le commerce peut et doit être abordée. En termes pratiques, un tel scénario n'est pas moins réaliste que les Accords actuels. En tous cas, il est plus proche des attentes de la plupart des pays actuellement. Le fait qu'il devienne réalité ou non est une question entièrement politique. On peut aussi se demander ce qu'il arrivera si rien ne ressort de ce nouveau tour de table de négociations à l'OMC. Il est bien prévu de renégocier les Accords, mais sans se préoccuper de la question de savoir si un nouveau cycle de négociations à l'OMC aura lieu ou non. Mais certains semblent penser que rien de vraiment important ne sera changé sans qu'un débat plus large soit ouvert, remettant en question d'autres domaines de la réglementation du commerce. Et la probabilité est faible que ce débat soit abordé au cours des années qui viennent.

Mais d'autres facteurs entrent en jeu en dehors de la sphère du commerce qui pourraient radicalement transformer les politiques de production et de commercialisation de l'alimentation. Les questions concernant les plantes génétiquement modifiées et la maladie de la vache folle par exemple, ont profondément marqué l'opinion publique qui s'est détournée de l'agriculture industrielle, et cela pèse sur les décideurs politiques. De plus, la confiance croissante que les pays en développement ont en eux-mêmes au sein de l'OMC signifiera probablement que les questions liées au développement vont petit à petit prendre plus de poids, rendant les tractations concernant l'agriculture telles qu'elles se sont dessinées lors de l'Uruguay Round (qui se sont décidées entre Etats Unis et l'Union européenne en laissant le reste des pays du monde jouer un rôle d'observateurs passifs) beaucoup moins envisageables. Le principe de l'Engagement unique (le principe du "c'est à prendre ou à laisser" appliqué aux traités commerciaux pour la première fois avec les accords de l'Uruguay Round) commence aussi à être sérieusement remis en question.

La donne changerait rapidement si l'Union européenne décidait de s'associer avec la plupart des pays en développement plutôt qu'avec les Etats Unis. Sous plusieurs aspects, les deux groupes ont des intérêts similaires en matière de politiques agricoles. Ne faisant pas partie des "exportateurs naturels", ils n'ont pas de raisons les contraignant à poursuivre la politique du 'droit à l'exportation'. Par contre, tous les deux ont vraiment intérêt à regagner un contrôle plus grand sur leurs politiques nationales, bien que pour des raisons en partie différentes. La divergence la plus importante concerne le dumping à l'exportation, divergence qui pourrait être résolue par l'application des mesures décrites ici.

Peter Einarsson pratique l'agriculture biologique. Il est aussi consultant pour plusieurs ONG s'occupant de développement, d'environnement et d'agriculture. Cet article a été réalisé à partir d'une étude plus longue et approfondie, "Pour une politique commerciale des produits agricoles dans une perspective de priorité donnée à la sécurité alimentaire et à la durabilité" qui a été financée par la Church of Sweden Aid, Forum Syd et la Swedish Society for Nature Conservation. Ce rapport est disponible à l'adresse suivante:

Forum Syd,
Box 15407,
104 65 Stockholm, Suède.
Tél.: (46-8) 506 370 00,
fax: (46-8) 506 370 99,
e-mail: [email protected].

Il peut aussi être téléchargé à partir du site: www.wtowatch.org où d'autres documents sur le même thème sont aussi disponibles.

Ouvrages conseillés:

* D Van Der Steen et al (1999). L'organisation Mondiale du Commerce et l'agriculture. La souveraineté alimentaire menacée par les accords commerciaux. Novembre 1999. Collectif Stratégies Alimentaires, Bruxelles.
* A Kwa & W Bello (1998), Guide to the Agreement on Agriculture. Technicalities and Trade Tricks Explained. November 1998. Focus on the Global South, Bangkok.
* S Murphy, (1999), Trade and Food Security. An Assessment of the Uruguay Round Agreement on Agriculture. Catholic Institute for International Relations, London.

Comment l'Union européenne est-elle devenue exportatrice de produits alimentaires?

La façon dont l'Union européenne est devenue l'un des principaux exportateurs de produits agricoles est un exemple significatif et instructif du pouvoir des accords commerciaux à transformer le monde.

Lorsque l'Union européenne a lancé sa politique agricole commune au début des années 60, un accord a été conclu avec les Etats-Unis dans le cadre des négociations de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT: General Agreement on Trade and Tariffs). Les Etats-Unis ont accepté les nouvelles mesures de protection douanière mises en place pour les produits alimentaires par l'Union européenne, en échange de l'engagement de l'Union à autoriser l'importation illimitée sans taxes des aliments pour bétail en provenance des Etats Unis. A ce moment-là, l'Union européenne était encore un importateur net à la fois de produits alimentaires et d'aliments pour le bétail, si bien que l'accord paraissait sans danger.

Pourtant, 15 ans plus tard, l'Union européenne produisait d'importants surplus de céréales et de produits d'origine animale. Ces surplus résultaient de l'augmentation considérable des importations d'aliments pour bétail, principalement de soja mais aussi pour de grandes quantités de gluten de maïs et d'autres dérivés céréaliers. Au début, les importations provenaient seulement des Etats Unis, mais ensuite ces produits ont été aussi importés du Brésil, d'Argentine, de Thaïlande (pour le tapioca) et d'autres pays. Ces aliments pour bétail riches en protéines et peu chers ont permis aux producteurs de produits d'origine animale d'augmenter rapidement leur production. Le revers de la médaille a été que l'orientation vers l'importation d'aliments pour le bétail a fermé un débouché important pour la production céréalière européenne, et engendré des surplus aussi dans ce secteur.

Si les taxes douanières n'avaient pas été supprimées pour les aliments pour le bétail, les énormes surplus des années 70 n'auraient pas été possibles, et la question du dumping sur les exportations en provenance de l'Union européenne n'aurait jamais pris cette importance au niveau mondial.

De plus, les importations d'alimentation pour le bétail ont été sans doute le facteur décisif responsable de l'industrialisation de l'élevage dans les pays de l'Union européenne et de leur concentration à proximité des principales zones portuaires. Par extension, les importations d'aliments pour le bétail sont responsables d'un certain nombre de graves problèmes environnementaux dans l'agriculture de l'Union européenne, dont la plupart sont liés à l'intensification de l'élevage.

L'utilisation des couleurs des feux de signalisation dans les Accords: rouge, orange, vert, ... et bleu?

Les " boîtes " de différentes couleurs utilisées lors des débats relatifs aux Accords obéissent au principe des feux de signalisation.

La boîte rouge contient les formes de soutien qui ont été interdites dès l'entrée en vigueur des Accords, par exemple le prélèvement variable à l'importation.

La boîte verte contient les mesures de soutien considérées comme "faussant le moins les échanges" et autorisées à continuer sans avoir à être réduites. Cela concerne par exemple, le soutien à la recherche agricole, le développement rural et la constitution de réserves publiques dans le but d'assurer la sécurité alimentaire.

La boîte orange contient les formes de soutien qui sont en violation des principes généraux des Accords et autorisées à être appliquées seulement pendant une période transitoire à condition qu'elles soient progressivement réduites. La plus grande partie de ces mesures est constituée par les systèmes de régulation du marché basés sur une régulation des prix et des achats par intervention du gouvernement.

La boîte bleue a été ajoutée sur mesure au cours de la dernière étape de la négociation, et contient la plupart de ce qui aurait logiquement dû être classé dans la boîte orange. Les mesures contenues dans la boîte bleue sont aussi en violation des principes des Accords, mais ne sont pas soumises à une exigence de réduction, à condition qu'elles soient liées à une production limitée. La boîte bleue a été spécialement mise en place pour fournir des structures de paiement direct aux pays développés.

Référence pour cet article : Einarsson P, 2001, Le désaccord sur la question agricole, Seedling, mars 2001, GRAIN Publications

Lien sur internet : www.grain.org/fr/seedling/seed-mar012-fr.cfm

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