Una introducción al ALCA

por GRAIN

Desde 1994, todos los gobiernos del hemisferio americano, con la excepción del cubano, han estado negociando lo que puede constituir el acuerdo de libre comercio más importante del planeta, el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Lo han hecho, en la práctica, de manera secreta. Aunque a lo largo de los años se han publicado extensos y grandilocuentes documentos sobre las intenciones y objetivos de la negociación, así como el texto en negociación, las posiciones de cada país o las fuerzas detrás de cada posición no se han informado. Tal falta de transparencia ha impedido debates sociales en cada país y especialmente les ha evitado a los gobiernos tener que dar cuenta frente a sus ciudadanos acerca de los efectos de las decisiones que están impulsando. El resultado ha sido que las negociaciones han avanzado a espaldas de todos los pueblos americanos.

El ALCA, sin embargo, es un acuerdo entre Estados que -de ser aprobado- puede establecer condiciones de explotación y marginación social y de depredación ambiental desconocidas hasta ahora, y hacerlo de manera irreversible. Por lo mismo, son muchas las organizaciones civiles y sociales de toda América que han dedicado esfuerzos importantes a informar a sectores sociales lo más amplios posibles y a promover formas de reacción que finalmente impidan la imposición de tal acuerdo.

La tarea de organización, información, educación y coordinación de la acción de resistencia al ALCA tiene, sin embargo, aún mucho que recorrer y fortalecerse. Es una tarea que requiere sumar fuerzas y esfuerzos. El presente documento espera hacer una contribución a ese proceso.

1. Los aspectos generales

El ALCA fue inicialmente propuesto por el Presidente Bush padre en 1994, en la primera Cumbre de las Américas. Participan en las negociaciones 34 países, todos los del hemisferio excepto Cuba.

Entre 1994 y 1998, las negociaciones se centraron en definir la estructura y organización de la negociación de contenidos. La discusión de los contenidos se inició en 1998 y debe terminar el 31 de diciembre de 2004. Los parlamentos deben aprobar o rechazar el acuerdo en su totalidad durante el 2005, de forma que el acuerdo entre en vigencia el 31 de diciembre de ese año.

Hasta el momento, las negociaciones se han llevado a cabo de manera secreta. Aunque los textos en negociación fueron publicados por primera vez durante el 2001 (pueden verse en http://www.sice.org o en http://www.ftaa-alca.org/alca_s.asp) y se acaba de publicar una segunda versión, las posiciones de cada país son mantenidas en secreto. Las declaraciones oficiales al respecto son normalmente aseveraciones generales de lo que busca cada país, sin entrar en los detalles de las posiciones. La desinformación alcanza incluso a los parlamentos latinoamericanos. Las negociaciones se han realizado a través de tres Cumbres Presidenciales o Cumbres de las Américas (Miami, 1994, Santiago, 1998 y Québec, 2001), siete reuniones ministeriales (una cada año y medio desde 1995), y una larga serie de reuniones de los grupos y comités de negociación.

También hay un "Comité Tripartito", conformado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados Americanos (OEA) y La Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL). Este comité actúa como secretaría técnica del proceso: son quienes han propuesto muchos de los textos en negociación, y quienes vigilan que los textos finalmente aprobados sean coherentes con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y no entren en conflicto con las condiciones exigidas por el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial.

Oficialmente, las negociaciones son estrictamente gubernamentales. Sin embargo, la participación del empresariado ha sido activa desde muy temprano en las negociaciones. A partir de 1996, cada reunión ministerial ha sido antecedida por una reunión del Foro Empresarial de las Américas, que se ha convertido en la única organización que sin ser parte de los gobiernos entrega propuestas formales a ser negociadas. Por otra parte, la participación de otros sectores sociales ha sido muy restrictiva. El Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil sólo recibe opiniones por correo electrónico y a través de un formato bastante rígido. No existe mecanismo alguno que garantice que tales opiniones serán escuchadas.

El marco ideológico y político

A fin de poder evaluar plenamente los posibles efectos del ALCA, es útil tomar en consideración al menos tres factores. El primero es que el ALCA es sólo una expresión más de la ofensiva privatizadora que hoy se lanza a través de todos los mecanismos y organismos internacionales, inclui da la OMC. Por lo mismo, el acuerdo no sólo fija nuevas formas de comercio y propiedad privada, sino que impone un nuevo marco ideológico, jurídico y político para definir las relaciones entre el capital transnacional, los Estados y los pueblos latinoamericanos. En segundo lugar, el ALCA será un texto que será interpretado cada vez que se aplique. Aunque algunas de sus cláusulas son extremadamente detalladas, el grueso de ellas no se pueden aplicar directamente o en forma literal, sino que fijan marcos de interpretación para tomar decisiones jurídicas, legislativas, económicas y políticas. El tercer factor es que el ALCA crea, transforma o trastoca especialmente de manera implícita- un conjunto de conceptos económicos, jurídicos y políticos. Por ejemplo, un conjunto de funciones gubernamentales incluidas "las actividades que formen parte de un sistema de seguridad nacional o para el establecimiento o mantenimiento del orden públicos"- son transformadas en servicios y posteriormente en servicios "delegables", lo que en realidad implica la privatización de poderes estatales.

Como estrategia económica, el ALCA es en parte el reflotamiento del Acuerdo Multilateral de Inversiones, acuerdo inicialmente impulsado por la Organización Mundial para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y que fue posteriormente abandonado producto del fuerte rechazo social provocado principalmente en Europa. Es también la continuación y ampliación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (ver Biodiversidad 28 de abril de 2001).

Por otro lado, aunque el ALCA es en la actualidad la negociación multilateral más importante del continente americano, ya sea relacionada con el comercio o con cualquier otro aspecto de las relaciones internacionales, e influya de manera importante sobre las demás negociaciones multilaterales o bilaterales en el continente, no es el único tratado de libre comercio que está siendo negociado. Hay más de una docena de otras negociaciones de acuerdos bilaterales y multilaterales en que están involucrados los países americanos, y un número aún más alto de acuerdos ya firmados. El problema que se enfrenta, por lo tanto, no es sólo el ALCA, sino el avance de la privatización y del poderío del capital transnacional. Cualquier reacción frente al ALCA exige no perder de vista las demás negociaciones. El ALCA, sin embargo, es uno de los tratados en negociación más agresivos y ambiciosos.

Desde un principio, los gobernantes de los países americanos reconocieron que el ALCA es un acuerdo político que se expresa, entre otras formas, en crear un nuevo marco para la actividad económica y la expansión de los grandes capitales. Este nuevo marco tiene al menos los siguientes pilares: a) Ampliación del control del mercado a todas las actividades nacionales, incluso aquellas actividades, servicios y bienes que actualmente son públicos, colectivos o de acceso gratuito; b) Apertura de toda la economía y el conjunto de las actividades nacionales al capital transnacional; c) Se protege y entrega garantías al inversionista y a sus ganancias; d) Se pone a los inversionistas internacionales y a los gobiernos en igualdad de condiciones jurídicas y de soberanía; en caso de disputas, los gobiernos deben aceptar arbitrajes privados y secretos; e) Se eliminan o trastocan una serie de medidas destinadas a controlar las posibilidades de abuso por parte de las grandes empresas; desaparecen las barreras a la concentración, a la especulación y a las maniobras para controlar el mercado; y f) La propiedad intelectual se expande de manera agresiva. Los derechos de propiedad son otorgados por más años, quedan bajo sistemas de propiedad y pasan a ser mercancía el conjunto de los seres vivos, el conocimiento, las creaciones artísticas y culturales de los pueblos.

En conjunto, los Estados y Gobiernos no sólo abandonan su deber de velar por el bienestar de sus poblaciones, sino que renuncian a la limitada soberanía que aún pueden ejercer. A través de los distintos puntos del acuerdo, queda claro una y otra vez que la única función de los Estados y Gobiernos será reprimir a sus ciudadanos con el fin de garantizar la protección del capital.

2. El impacto sobre los pueblos indígenas y comunidades campesinas

Por ser los sectores campesinos y los pueblos indígenas quienes de hecho han resistido más efectivamente los avances del capital transnacional y la globalización, ellos estarán también entre los más violentamente agredidos por el ALCA. La agresión se llevará a cabo a través de tres grandes mecanismos: la desprotección absoluta y posterior agresión a la agricultura; la privatización de los recursos naturales y los grandes territorios; y la privatización de la biodiversidad en general, y la biodiversidad cultivada en particular.

La desprotección y agresión a la agricultura

La agricultura, junto con los servicios, son las únicas áreas económicas sobre las que se está negociando un capítulo específico dentro del ALCA. Ello no es casualidad. La agricultura y los servicios son los sectores económicos donde la internacionalización impulsada por la OMC ha encontrado mayor resistencia o inercia. El texto de ALCA, por lo tanto, refleja la intención especial por parte de gobiernos y organismos empresariales por abrir efectivamente estas actividades a las grandes empresas y capitales internacionales.

El capítulo sobre agricultura busca dejar a los agricultores y a la agricultura sin ningún tipo de apoyo público. La intención es que sobrevivan sólo aquellos que tienen los medios privados para hacerlo bajo condiciones de competencia abusiva por parte del gran capital transnacional. Son seis los grandes procesos que serán impulsados a través de la aplicación de este capítulo: 1) se profundiza y amplía la aplicación de políticas neoliberales a la agricultura. El impulso general es que los acuerdos a los que se llegue sólo pueden profundizar la desregulación y liberalización comercial iniciadas por la OMC. Es por ello que se restringen las medidas sanitarias y fitosanitarias, ya que se considera que ellas dificultan el comercio; 2) se eliminan las medidas económicas, de apoyo o de política interna que permitan proteger los productos y los productores nacionales en los mercados nacionales o internacionales, con un compromiso específico de ir más allá de la OMC; 3) asimismo, se eliminan o restringen drásticamente los apoyos a la capacidad productiva, incluso la investigación, asistencia técnica o los procesos de capacitación; 4) se abren totalmente las puertas a los productos agrícolas importados; 5) se restringe la autoridad de los gobiernos para regular o racionalizar las importaciones y exportaciones... con el objetivo de manipular mercados hasta hacerlos entrar en crisis; y 6) se restringen también las exigencias de sanidad y se simplifican de manera significativa los controles fronterizos, buscando en algunos casos incluso su eliminación, lo que llevará a un deterioro aún mayor de la calidad de los alimentos y productos agrícolas, y facilitará la entrada sin restricciones de productos transgénicos

Los escenarios que pueden producirse A las definiciones generales se sumarán un conjunto de medidas, normas y políticas que están siendo negociadas tanto dentro del ALCA (en otros capítulos) como fuera de él. No es necesario un análisis de gran complejidad o profundidad para entender que todo ello dejará a la agricultura campesina bajo extrema presión y sufriendo agresiones difíciles de soportar. Algunos de los escenarios que es posible prever se describen a continuación. Como ya se mencionó, un primer escenario cierto es que veremos a América Latina invadida de maíz, trigo, soya, raps o canola, carne y productos lecheros provenientes de Canadá, Estados Unidos y de los grandes productores argentinos. Inicialmente podrán entrar a bajos precios, gracias a los grandes subsidios que seguirán recibiendo durante los primeros años los productores de Canadá y Estados Unidos, y a las condiciones aún favorables que poseen estas producciones en Argentina. El impacto se verá primeramente en la producción campesina. El maíz importado probablemente reemplazará al maíz producido localmente, especialmente en el consumo de las ciudades En segundo lugar, ingresarán mayores cantidades de trigo a la dieta, desplazando alimentos o combinaciones de alimentos más nutritivos y de producción local. Pero los efectos pueden hacerse sentir mucho más allá de la producción campesina más tradicional, sobre un conjunto de producciones ligadas a la agroindustria. Es importante no olvidar que el ALCA no sólo significará la entrada de productos agrícolas. Debido a los acuerdos en distintas áreas de negociación, entrarán también las cadenas transnacionales de supermercados y comercializadoras, y las transnacionales de alimentos, que bajo las nuevas condiciones podrán además conformar carteles con fin de controlar o manipular los mercados, sin encontrarse con mayores restricciones legales para ello. En total, se conforma un cuadro en que las grandes empresas podrán controlar desde la semilla hasta el consumo, pasando por cada uno de los aspectos de producción, comercialización y procesamiento. Como se verá más adelante, esto crea la situación perfecta para comenzar un proceso de control empresarial de grandes territorios, desde los cuales los campesinos serán expulsados o donde podrán permanecer sólo como mano de obra barata y desprotegida.

La privatización forzada de los recursos naturales, grandes territorios, incluidos agua y territorios indígenas

Ningún articulado del ALCA dice expresamente que la tierra, el agua y los demás recursos naturales deban ser privatizados. Esto se entiende implícitamente en algunos párrafos del capítulo sobre servicios y explícita, pero indirectamente, en el capítulo sobre inversiones.

Un principio básico de todo el ALCA es que la privatización y el capital internacional deben tener acceso a todo tipo de recursos y actividades. Cualquier medida en contra de ello puede ser denunciada como una práctica discriminatoria contra la inversión extranjera e incluso como una medida expropiatoria a las empresas extranjeras.

Sobre inversiones: redefiniendo el mundo

A través de diversas cláusulas, el capítulo sobre inversiones hace una redefinición fundamental de diversos conceptos jurídicos, de derecho, económicos y políticos. Específicamente, hay seis grandes re-definiciones:

1.	Una redefinición de las relaciones jurídicas entre los Estados y los dueños del capital, ya que les otorga la misma jerarquía jurídica y el mismo grado de soberanía en caso de desacuerdos.
2.	Una redefinición de qué constituye una expropiación, ampliándola a cualquier proceso, acontecimiento, medida o acción que disminuya los bienes y/o ganancias de las grandes empresas. Las expropiaciones quedan prohibidas.
3.	Un redefinición de lo que constituye un trato justo y equitativo. EL ALCA dice otorgar un trato "justo y equitativo" al capital internacional. Cualquier derecho o protección que un Estado le otorgue a un sector económico nacional, deberá ser automáticamente extendido a los inversionistas extranjeros. Es lo que se denomina "trato nacional".
4.	Una redefinición de qué es inversión. Ya no será inversión sólo el dinero y los bienes materiales que se instalen con fines comerciales en un determinado lugar. Lo podrían ser también la propiedad intelectual, los permisos otorgados por los gobiernos, etc. La inversión no necesita estar asociada a un fin productivo o de servicios; basta con que esté asociada a la obtención de ganancias. La especulación, por lo tanto, pasa a ser oficialmente inversión.
5.	Una redefinición de la movilidad del capital. Esto abre las puertas para que el capital se reacomode rápidamente y sin casi costos en los lugares donde se den las condiciones más beneficiosas. Eso permitirá que las grandes empresas presionen sin pausa por conseguir condiciones cada vez de mayor privilegio.
6.	Re-definición de qué constituye un buen desempeño. Todo Estado ha tenido poderes para exigir un desempeño mínimo a la inversión extranjera; ello puede incluir un cierto monto de producción para el consumo interno o la exportación, la exigencia de emplear a una determinada cantidad de trabajadores del país, utilizar un cierto porcentaje de insumos de origen nacional, etc. Todo ello se elimina.

Sobre servicios: la privatización de la naturaleza, los gobiernos y los Estados

El capítulo sobre servicios es aparentemente muy sencillo: dice que un servicio es un servicio, y que todo servicio queda abierto a la acción y propiedad del capital extranjero. La tan rudimentaria definición de que un servicio es un servicio no demuestra incapacidad pensante de parte de los negociadores; sus potencialidades de aplicación insinúan en cambio que ella es la definición perfecta para que todo lo que no se puede privatizar a través del resto del ALCA pueda privatizarse a través de este capítulo.

Hasta el momento, la mayor atención sobre las negociaciones relacionadas a servicios se ha concentrado en la banca, las finanzas, las comunicaciones, el transporte y la energía. En servicios, sin embargo, se incluye además educación, salud, agua potable, previsión social (fondos de retiro). Pero mucho más importante es que basta que una actividad, bien o recurso sea definido como un servicio para que éste se convierta en tal. Así, por ejemplo, hoy se utiliza el término "servicio ambiental" para describir elementos tan diversos como el agua, el ecoturismo, la biodiversidad. Todo ello, por lo tanto, queda bajo el dominio de este capítulo y, a través de él, sujeto a privatización por parte del capital internacional. Los textos en negociación definen además como servicios a todas las funciones de los aparatos públicos: el impartir justicia, las tareas de normalización, reglamentación y fiscalización, las estadísticas nacionales, el ejército, la policía, las cárceles.

Las posibles estrategias de expropiación y apropiación territorial El capítulo sobre agricultura fija condiciones destinadas a acabar con las agriculturas campesinas y locales, y permitir la entrada masiva de los excedentes de producción principalmente de Estados Unidos y Canadá, pero también de otros grandes productores latinoamericanos. Ya sea a través de la menor actividad productiva o de la directa expulsión desde el campo, lo que probablemente veremos es comunidades campesinas e indígenas enfrentadas a situaciones aún más agudizadas de pobreza. Si el argumento de que el capital transnacional debe tener libre acceso a la propiedad no logra todo lo que busca, entonces podrá argumentarse, en base a la amplia definición de qué es una inversión, que las comunidades campesinas e indígenas son inversionistas nacionales y, por tanto, no pueden recibir un trato más favorable que el que se le dé a las transnacionales. Será posible afirmar que todo trato especial a campesinos e indígenas es ilegal bajo el ALCA. Al establecimiento por ley que las tierras indígenas son enajenables se le deberá sumar la derogación de los derechos reconocidos a través de los limitados reconocimientos legales o constitucionales que hacen los Estados latinoamericanos. Con lo anterior desaparecerá, entre otros, el concepto de territorio indígena. La tierra podrá ser mantenida en manos indígenas como propiedad individual, sin controles colectivos. Los grupos y familias que permanezcan en la tierra probablemente lo harán en fragmentos territoriales discontinuos, lo que disminuirá aún más sus posibilidades de supervivencia económica y cultural. Si se hizo posible argumentar que las tierras campesinas y los territorios indígenas son enajenables, también será posible argumentar que igualmente lo son las reservas naturales, parques nacionales, etc., con toda la biodiversidad y agua que mantienen y generan.

La privatización de la biodiversidad en general, y la privatización y/o destrucción de la biodiversidad cultivada en particular

El control y la privatización del territorio implican necesariamente el control y la privatización de la biodiversidad. El interés por controlar ambos por parte de las transnacionales tiene diversas razones. Algunas de las más importantes son:

	La biodiversidad (plantas, animales, microorganismos) es la fuente original de sustancias y materias primas que probablemente serán la base de todo el desarrollo industrial futuro. De fuentes biológicas se espera obtener y luego multiplicar fármacos, agroquímicos, materiales médicos, órganos para transplantes, materiales de construcción, energía, materias primas para todo tipo de industria, y casi cualquier elemento que hoy se considere posible fabricar.
	La biodiversidad es también el factor fundamental que mantiene a nuestro planeta funcionando dentro de márgenes adecuados para la vida humana. Controlar la biodiversidad y los ecosistemas que la cobijan permite hoy controlar quién recibe tales dones y cobrar de acuerdo a ello.
	Los ecosistemas donde hoy continúa habiendo una biodiversidad importante en América Latina son también de los más ricos en petróleo y minerales.

Adicionalmente, las empresas transnacionales se han dado cuenta que la biodiversidad es tan compleja que no es posible utilizarla de manera eficiente sin contar con un conocimiento igualmente complejo acerca de ella. Este conocimiento en la actualidad no proviene de la ciencia, sino que forma parte principalmente de los sistemas de conocimiento colectivo de comunidades campesinas y pueblos indígenas. Los grandes conglomerados industriales, por lo tanto, necesitan monopolizar tanto la biodiversidad como el conocimiento asociado a ella. Para ello, el ALCA propone un sistema de propiedad intelectual que supera con creces las aberraciones ya conocidas a través de las disposiciones de la OMC o de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).

Algunas características de la propiedad intelectual bajo el ALCA Todo es patentable, ya sea como producto, ya sea como procedimiento. La patente permite controlar o prohibir la fabricación, multiplicación, uso, venta, distribución, exportación e importación de un producto. Si la patente se refiere a una característica biológica (por ejemplo, resistencia al frío), la propiedad se extiende a todos los organismos o materiales biológicos que tengan esa característica. Las plantas cultivadas pueden además ser apropiadas mediante los llamados derechos de obtentor, que dan básicamente los mismos derechos que las patentes. También quedan como objeto de propiedad el conocimiento tradicional y las expresiones culturales, incluido el folclore. Toda información asociada a un organismo patentado, incluso aquélla que hubiesen suministrado poblaciones locales, puede ser declarada confidencial y su difusión es motivo de multas y penas. Cada país debe garantizar que establecerá procedimientos rápidos y mecanismos efectivos para castigar cualquier infracción a las leyes de propiedad intelectual. Todos los países tienen la obligación de adherirse a todos los tratados de propiedad intelectual vigentes, incluso los recién aprobados o los que se puedan aprobar en el futuro, como el Tratado sobre Derecho de Patentes.

Con todo lo anterior se va conformando un cuadro en que se prohibiría en forma progresiva el cultivo de variedades locales, incluso para uso familiar, y se obligaría a aquellos campesinos que aún permanezcan en la tierra a utilizar variedades patentadas o bajo otras formas de propiedad industrial. Tales cultivos se deberán desarrollar bajo las condiciones y para los fines que la industria determine. Por un lado se destruirá la biodiversidad agrícola y por otro la industria queda como controlador absoluto de qué se cultiva, qué se consume y qué se comercializa.

Mientras tanto, las zonas de alta biodiversidad bajo propiedad transnacional podrán ser explotadas para la extracción principalmente de petróleo y materiales biológicos, bajo la reglamentación definida por organismos privados.

La oposición y resistencia son posibles

	Un primer hecho que no debemos olvidar en relación al ALCA es que hoy se oponen a él sectores sociales de todos los países de América, incluso de Estados Unidos y Canadá. Justamente si los gobiernos han hecho esfuerzos tan grandes por mantener las negociaciones secretas, ha sido porque saben que los pueblos americanos repudiarían radicalmente el acuerdo si estuvieran plenamente informados acerca de él. Lo que es quizás la actitud más arrogante y anti-democrática de los gobiernos del hemisferio el secreto- es también su mayor muestra de debilidad. Por tanto, nadie está solo en esta lucha; la tarea de todos es conectarse local, nacional e internacionalmente con los muchos otros que resisten.
	En segundo lugar, la resistencia es posible. En ocasiones en que las organizaciones sociales se han movilizado de manera decidida y clara, ha sido posible presenciar victorias importantes. Condiciones similares a las que se buscan imponer a través del capítulo sobre inversiones del ALCA formaron parte del llamado Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), acuerdo que fue en algún momento impulsado con fuerza por los principales países industrializados. La oposición ciudadana en Europa y las denuncias hechas por diversas organizaciones de la sociedad civil finalmente obligaron a los gobiernos involucrados a abandonar sus intentos. En América Latina, fueron las organizaciones principalmente campesinas e indígenas las que impidieron la privatización del agua potable en Bolivia, y fue un conjunto amplio de organizaciones populares movilizadas las que impidieron la privatización de la salud en El Salvador. En estos tres ejemplos, las movilizaciones fueron masivas y persistentes, y nada en el ALCA impide que las movilizaciones contra él también lo sean.
	En tercer lugar, ya hay oposición organizada. Un conjunto grande de organizaciones que se oponen al ALCA al nivel de cada país ha logrado concertar sus actividades a través de varias redes regionales y de una campaña continental contra el ALCA. Entre otras acciones, esta campaña incluye el trabajo de información de las organizaciones sociales y la opinión pública, el desarrollo de procesos de plebiscito popular sobre el ALCA (como procesos que permitan educar sectores sociales amplios al respecto) y protestas coordinadas en todo el continente. Su lema central es "No al ALCA, otra América es Posible".

Pero lo anterior requiere organizaciones y pueblos informados. Difundir ésta y otra información acerca del ALCA, a través de diversos medios y condiciones, es fundamental.