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BIODIVERSIDAD Evaluando el año de
la biodiversidad agrícola Septiembre 2000
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Pasó «el año de la biodiversidad agrícola» -como caracterizamos a 1996. Al comienzo del año definimos en líneas generales los criterios con los cuales medir el éxito o el fracaso de los diversos acontecimientos que estaban programados (ver Biodiversidad 7.1996). Ha llegado el momento de juzgar lo que se realizó en dichos foros internacionales. Nuestras metas eran deliberadamente ambiciosas y no esperábamos verlas todas concretizadas en un solo año, pero sí que se avanzara considerablemente en esa dirección. Para juzgar el grado de éxito, los criterios que propusimos fueron:
El triángulo de objetivos relacionados con la diversidad biológica (conservación, utilización y distribución equitativa de los beneficios) delineados en los objetivos del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDD) y en el Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura) corrieron suertes variadas el año pasado. Al aceptarse en Leipzig el Plan de Acción Global de la FAO, la cuestión de la conservación avanzó, mientras que los otros dos objetivos quedaron rezagados. En 1996 se avanzó poco o nada en lo que respecta a las cuestiones jurídicas sobre acceso a los recursos genéticos, al establecimiento de los Derechos del Agricultor y los derechos de las comunidades locales y pueblos indígenas a controlar sus recursos genéticos. Tampoco se tomaron medidas concretas en el plano político para restablecer la diversidad en la agricultura y los campos donde se producen los alimentos. El principal obstáculo que impidió progresar en esos aspectos fue el comportamiento de las delegaciones de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la influencia que ejercen entre bastidores en esas reuniones decisivas las empresas transnacionales. En casi todas las conferencias internacionales se repite el juego: los países industrializados, y especialmente Estados Unidos, obstaculizan cualquier medida que quiera establecer un sistema de derechos colectivos para las comunidades y los agricultores. Los países de la OCDE temen que una medida de ese tipo ponga en peligro la orientación actual de crear monopolios a través de patentes sobre los recursos genéticos y las tecnologías de la industria biológica. De una manera u otra se niegan a hablar de derechos o derechos de propiedad intelectual fuera del marco del «Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs)» adoptado por la Organización Mundial del Comercio (OMC). No debe extrañarnos pues que la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura de la FAO haya hecho tan pocos progresos en sus tareas de renegociar el Compromiso Internacional, dar expresión concreta a la cuestión de los Derechos del Agricultor y reformular el Compromiso en un proyecto de protocolo vinculante bajo el Convenio sobre la Diversidad Biológica. En 1996 se destacó más el valor como mercancía de los recursos genéticos, pasando a un primer plano las cuestiones comerciales. Algunos gobiernos del Sur están optando por soluciones rápidas y de corto plazo a la cuestión de la distribución de beneficios -tal como ellos la entienden-, firmando acuerdos bilaterales con industrias del Norte, antes que entablar largas negociaciones multilaterales con resultados inciertos. Otros insisten en la importancia de negociar soluciones de largo plazo para las espinosas y difíciles cuestiones del acceso y la distribución de los beneficios. En las negociaciones llevadas a cabo en los diferentes foros, se apreció también el desgaste de los bloques en los que se agrupaban tradicionalmente los países del Norte y el Sur. En varias ocasiones, las alianzas del Grupo de los 77 estuvieron muy cerca de la ruptura. Esto se debió a los diferentes intereses de los gobiernos y distintos niveles tecnológicos que tienen los países del Sur. Los gobiernos de países que poseen una mayor capacidad tecnológica y creen que podrían ser competitivos en la esfera de la biotecnología, a menudo se unían al «club del Norte» con la esperanza de beneficiarse también con las políticas que éste propone. Obviamente, estas jugadas dudosamente puedan dar resultados positivos, más allá de que los eventuales beneficios difícilmente lleguen a los pequeños agricultores e indígenas. Otro elemento es que la biotecnología agrícola está más y más controlada por un puñado de empresas transnacionales -que cada vez está integrado por menos nombres y mayores compañías- lo cual hará difícil a los países del Sur establecer su propia posición independiente en materia de biotecnología. Los avances de las ONGs 1996 fue un año en el que las ONGs (organizaciones no gubernamentales) se dedicaron a formar alianzas en este tema, lo que ha ido dando forma a una especie de movimiento. Nunca habían participado tantas ONG en las reuniones internacionales organizadas por la FAO y la CDB. La 4ª Conferencia Técnica de la FAO sobre Recursos Filogenéticos celebrada en junio en Leipzig y la Cumbre Mundial de la Alimentación que tuvo lugar en noviembre, en Roma, atrajeron a cientos de grupos que representan a agricultores o trabajan con ellos en sus propios países, para discutir la propiedad de las semillas y el futuro de la agricultura. Del mismo modo, las reuniones del «Grupo de Trabajo adhoc sobre bioseguridad» y la Conferencia de las Partes del CDB congregaron a cientos más en Dinamarca y Argentina, para analizar las consecuencias de la ingeniería genética y la prospección biológica sobre los ecosistemas y los pueblos indígenas. En Leipzig y Buenos Aires aumentaron los vínculos entre las ONGs, los grupos indígenas y las organizaciones de agricultores del Norte y el Sur. En conjunto, ha mejorado la circulación de información entre las ONGs, y hubo más ONGs, movimientos de agricultores y grupos representantes de pueblos indígenas que se interesaron en los temas. Muchas ONGs dedicaron también considerable energía a la realización de tareas concretas en el campo: promover y/o trabajar en la conservación y utilización de variedades amenazadas autóctonas o adaptadas localmente, empoderar a los agricultores y llevar a cabo programas para hacer progresar los sistemas de producción diversificados basados en los recursos y el conocimiento locales. Se intentó aumentar la colaboración entre las ONGs de acción internacional y las ONGs que trabajan en el plano nacional. Esto refleja la necesidad de contrarrestar las fuerzas de la globalización y la tendencia a trasladar todo el proceso de toma de decisiones a los foros internacionales, especialmente a la OMC. Para las ONGs es cada vez más difícil hacerse oír en esas reuniones enormes donde, además, son las delegaciones nacionales oficiales las que tienen la posibilidad de influir en los resultados, en muchos casos haciendo caso omiso de las preocupaciones de las ONGs y agricultores de sus propios países. En Europa, la reunión de Leipzig y el Plan de Acción adoptado crearon cierto espacio político para que las ONGs impugnen las leyes de comercialización de semillas existentes, que hasta ahora han exigido -entre otras cosas- uniformidad y gran rendimiento, como condiciones para extender certificados y autorizar las ventas. Para juzgar el éxito o el fracaso del año en lo que respecta a la biodiversidad, echaremos un vistazo a los diferentes acontecimientos y conferencias que tuvieron lugar (ver recuadro).
La COP-3 de Buenos Aires En el orden del día de la tercera conferencia de las Partes (COP-3) del Convenio sobre Diversidad Biológica figuraba la biodiversidad agrícola. El debate a menudo fue enturbiado por la pelea acerca de qué organización debía dirigir la actuación en este campo: la COP o la FAO. El gobierno australiano trató de evitar que se hiciera referencia a los modos de producción sustentables que pudieran servir para impedir la industrialización total de la agricultura. Al final, se aprobó una resolución para dejar contentos a todos, que por lo menos mantuvo una puerta abierta a la idea de introducir el Compromiso Internacional renegociado como protocolo del Convenio. El grupo de trabajo sobre agricultura presentó un informe muy claro sobre los efectos dañinos de la agricultura industrializada en la diversidad biológica, pero no recomendó tomar ninguna medida para cambiar la situación. Respecto a la aplicación del artículo 8(j) del CDB sobre los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales, se evitó por todos los medios establecer algún tipo de procedimiento que la posibilite. La presencia de más de 400 indígenas y numerosos representantes de los agricultores ejerció cierta presión pero, aún así, todo lo que se logró fue un acuerdo para realizar un taller de cinco días sobre el tema, en Montreal, antes de fines de 1997. Todo el peso de los cabildeos de las empresas, se sintió en la cuestión de los derechos de propiedad intelectual. La «Decisión sobre los Derechos de Propiedad Intelectual» que aprobó la COP-3 promueve la realización de estudios para determinar «qué posibilidades tienen de lograr los objetivos del Convenio los sistemas de derecho de propiedad intelectual existentes». Omitiendo mencionar los efectos perjudiciales que causaran en la biodiversidad los derechos de propiedad intelectual, la COP parece estar doblegándose ante la ideología y encuadre de la Organización Mundial del Comercio. Muchas ONGs que se ocupan de las cuestiones relativas a la biodiversidad opinaron que la COP-3 fue uno de los acontecimientos más importantes del año pasado. Treinta y cinco ONGs y representantes de agricultores de América Latina se reunieron en Buenos Aires durante dos días para dar un paso que podría considerarse muy importante en lo que respecta a promover un modo coordinado de abordar las cuestiones relativas a la biodiversidad agrícola en la región. En la reunión se exigió la suspensión de todas las actividades de prospección y biopiratería y se acordó dar una negativa rotunda a las patentes sobre organismos vivos. Luego, otras treinta ONGs, entre las que figuraban algunas de las de más destacada actuación internacional en este tema, se unieron a las latinoamericanas durante dos días más para fijar estrategias, reunión ésta de la que surgió una «Carta abierta a los pueblos y gobiernos: En defensa de nuestros derechos» (ver Biodiversidad 9/10, 1996), en la que se recogían las iniciativas de una moratoria a las actividades que atentan contra la diversidad biológica y un claro rechazo a las patentes sobre la vida. La Conferencia Ministerial de la OMC El objetivo original de la conferencia celebrada en diciembre en Singapur era examinar la puesta en práctica de los acuerdos de Marrakech. Sin embargo, los países de la OCDE insistieron en que se trataran otros asuntos, como la reglamentación del acuerdo sobre inversiones, las normas de competencia y las normas laborales esenciales. Muchos países del Sur se opusieron a esta maniobra haciendo notar lo prematuro de esa discusión, dado que la aplicación de los acuerdos era en general inadecuada o inaplicable. Uno de los temas que preocupaba a los países en desarrollo era la puesta en práctica de los acuerdos agrícolas. Argentina criticó que los países que siguen subvencionando sus producciones hayan bloqueado el trato de las cuestiones agrícolas en la OMC y que el progreso de las negociaciones para obtener créditos para la exportación de productos agrícolas fuera insatisfactorio. Varios países del Sur tenían interés en discutir cómo las medidas sanitarias, fitosanitarias y/o técnicas podrían dificultar su acceso a los mercados. Otros instaron a que se examinaran los posibles efectos negativos del programa de reforma agrícola en los países más pobres y en los países del Sur que son importadores netos de alimentos. Varios países propusieron empezar a intercambiar información para preparar la ronda de negociaciones sobre agricultura que comenzará en 1999. La mayor parte de las negociaciones se efectuaron en grupos informales que organizaron las delegaciones de los países del Norte, con carácter confidencial y solo por invitación. La mayoría de los países del Sur fueron dejados de lado y como no estaban organizados en bloques, como el grupo de los 77 (tal como habían hecho en otros foros internacionales), se les ocultó a estas delegaciones casi todo lo que estaba sucediendo. La facilidad con que los países industrializados se las arreglaron para incluir en el orden del día de la OMC temas como el de las normas relativas al trabajo, el medio ambiente y las inversiones, desplazando a la vez los asuntos que interesaban a los gobiernos del Sur, como el de liberalizar más el comercio de productos agrícolas y textiles, mostró que la OMC sigue favoreciendo los intereses de los gobiernos del Norte. Las ONGs se unieron para hacer un informe para la secretaría de la mencionada organización, en el que se critica la falta de transparencia de ésta y el poco acceso a la información.
La Comisión de la FAO En diciembre, se reunió la Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura de la FAO para revisar el Compromiso Internacional. El debate se centró en las cuestiones relativas al acceso a los recursos filogenéticos y en los Derechos del Agricultor. Los delegados discutieron diferentes regímenes de acceso. Al final, algunos cultivos -los que siempre han dependido más de un flujo continuo de germoplasma o que son particularmente importantes para la seguridad alimentaria mundial, regional, nacional y/o local- podrían ser objeto de un régimen de acceso relativamente abierto y se pagarían compensaciones a los países de origen (el Sur) con un fondo financiado por el Norte. Otros cultivos -de usos industriales- podrían quedar sometidos a un régimen de acceso abierto con un sistema bilateral de reparto de los beneficios. Por último, algunos cultivos podrían quedar excluidos del campo de aplicación del Compromiso y ser objeto de acuerdos de acceso especializados entre el país de origen y el que solicita los recursos. El asunto crucial para los países en desarrollo será cómo conservar o lograr el control de los flujos de germoplasma. Los Derechos del Agricultor han sido reconocidos formalmente en el Compromiso y van a ser definidos de nuevo en las renegociaciones en curso. Originalmente, el concepto se refería a un fondo financiero para los agricultores en reconocimiento a su papel de creadores y cuidadores de la diversidad agrícola. Sin embargo, la falta de verdadera voluntad política y recursos financieros hizo que éste fuera solamente un concepto vacío. La definición de los Derechos del Agricultor debe ampliarse si se quiere que los agricultores sigan siendo creadores y custodios de la diversidad agrícola. Entre los derechos del agricultor a controlar sus recursos, deben figurar el derecho a participar en los beneficios que provengan del uso de su germoplasma y sus conocimientos, el derecho a crear e intercambiar libremente el germoplasma de sus cultivos y el derecho a negarles acceso a los agentes que quieren privatizar su germoplasma. Los Derechos del agricultor deben reconocer la naturaleza colectiva de los recursos genéticos y el conocimiento asociado a éstos. El grupo africano propuso una interpretación de los Derechos del Agricultor que refleja algunas de estas ideas. El Grupo de los 77 la aceptó parcialmente y la presentó como su posición (véase recuadro). Pero los Derechos del Agricultor aún tienen un largo camino que recorrer para ser efectivos en el espíritu con que fueron creados. Se invitó a todos los países a hacer llegar más ideas sobre la revisión del Compromiso y sobre cuestiones concretas para la próxima reunión de la Comisión que se celebrará en mayo de 1997. Además se solicitará a la OMC, la OMPI, la UPOV y el CDB que trasmitan información de base (antecedentes) sobre el acceso y la distribución de beneficios relacionados, con los recursos fitogenéticos y la biodiversidad agrícola. Algunos países opinaron que se necesitaba celebrar consultas nacionales y regionales antes de la próxima reunión. Etiopía, por ejemplo, probablemente sea sede de una reunión regional que se celebraría en abril. ¿Y desde aquí cómo seguimos? En primer lugar, es importante poner en práctica lo que ha sido acordado. El Plan Global aprobado en Leipzig propone algunas medidas concretas que beneficiarán a los agricultores y eliminarán algunos de los obstáculos que dificultan el uso de la diversidad biológica en la agricultura. La revisión del Compromiso Internacional de la FAO llevará todavía algún tiempo. Respecto a esto, lo que hay que hacer es garantizar que el régimen de acceso negociado fomente el intercambio de recursos genéticos, que es abierto pero no limita el poder negociador de los países del Sur. No puede permitirse que los Derechos del agricultor se traduzcan simplemente en un fondo para financiar las actividades de conservación. En el proceso de negociación probablemente haya que hacer frente a las amenazas de retirarse que plantearán los países industrializados. Sin embargo, un Compromiso renegociado sin Estados Unidos y Europa como miembros, no tiene mucho sentido ni es probable que las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica lo acepten como protocolo del Convenio. El régimen de acceso y de derechos negociado debe poder contrarrestar la tendencia de la OMC a proteger más estrictamente los derechos de propiedad intelectual según su propia acepción. La evaluación del Programa 21 que hará la Asamblea General de la ONU en junio de 1997 podría ayudar a que se dé más importancia a los aspectos y acuerdos relacionados con el medio ambiente inscritos en el orden del día internacional. En estos últimos años, dichos acuerdos se han visto sometidos a fuertes presiones por parte de los intereses comerciales y la ola de globalización. El que se intensifique la discusión sobre la importancia de la sostenibilidad, podría quizás compensar parcialmente el predominio que ejercen actualmente los acuerdos comerciales. Si 1996 fue «el año de la biodiversidad agrícola», los próximos podrían ser etiquetados como los «años para defender la biodiversidad agrícola» de la política comercial neoliberal. En el mediano plazo, las revisiones y negociaciones de la OMC serán cruciales, así como todas las discusiones del tema inscritas en el orden del día internacional, ya que Estados Unidos y los demás países de la OCDE presionarán duramente para que se fortalezca la protección de los derechos de propiedad intelectual. A fines de febrero del presente año, el gobierno de Clinton propuso que la Zona de Libre Comercio de las Américas tenga el orgullo de contar con «el nivel más alto de protección de la propiedad intelectual que estipulen los acuerdos (comerciales) regionales». El NAFTA ya tiene requisitos relativos a la propiedad intelectual más estrictos que los de la OMC. Para llevar sus ideas a la práctica, EE.UU. está empujando para que la reunión Ministerial de las Américas en Belo Horizonte en mayo 1997, comience una nueva ronda de discusión sobre derechos de propiedad intelectual. Como ocurrió en la Ronda Uruguay del GATT, los requisitos más estrictos de los acuerdos comerciales regionales tarde o temprano se convierten en requisitos (mínimos) en los acuerdos internacionales. En términos de recursos genéticos, los países del Sur podrían ejercer, al menos en teoría, más poder de negociación que el que suelen tener en los acuerdos internacionales. Esto se debe a que poseen los recursos que necesitan las empresas comerciales y están mejor situados para fijar las condiciones. Si las negociaciones de la FAO y el CDB fueran bien dirigidas, el Grupo de los 77 podría lograr una posición más fuerte en las negociaciones de la OMC, especialmente en relación con la revisión de los TRIPs. Las ONG deben seguir exigiendo más transparencia a la OMC. La revisión de los acuerdos sobre TRIPs y Agricultura de dicha organización será decisiva. Las ONG que se estén preparando para esos dos importantes acontecimientos deberían cooperar estrechamente y llegar a acuerdos al menos en algunos objetivos mínimos que deseen lograr. En el caso de los TRIPs éstos podrían ser que el Acuerdo permita la exclusión de las plantas, los animales y el conocimiento indígena de la patentabilidad. También deberíamos proponernos convencer a bastantes delegaciones de que resistan a la OCDE y dejen abiertas las opciones sui generis. En cuanto a los Acuerdos sobre Agricultura, la agricultura basada en la diversidad y que promueve la autosuficiencia alimentaria, no debe ser sacrificada a los intereses comerciales y biotecnológicos del Norte. Deben suprimirse del Acuerdo las cláusulas que permiten explícitamente a Estados Unidos y la Unión Europea subvencionar sus exportaciones. Deben restablecerse y ponerse en vigor las disposisiones antidumping del art. 6 del Acuerdo anterior a la Ronda. Debe eliminarse la obligación actual de abrir los mercados internos a los productos alimentarios del extranjero (importar un porcentaje mínimo de productos agrícolas). La OMC tiene que aceptar que la seguridad alimentaria es una forma legítima de seguridad nacional, por lo que las obligaciones que impone dicha organización pueden suspenderse. La cuestión es que el CDB y la FAO -así como los ministerios de Medio Ambiente y Agricultura en el plano nacional- tienen algunos conocimientos acerca de los recursos genéticos y deberían darse cuenta del daño que pueden ocasionar a la seguridad alimentaria y la biodiversidad los derechos de propiedad intelectual sobre organismos vivos y la privatización de los recursos genéticos. Con carácter urgente, deben oponer resistencia al ímpetu que están tomando en la OMC el libre comercio y los regímenes globales de patentes. Si las ONGs han de influir en el resultado de todos esos foros teniendo en cuenta y colocando sobre la mesa de discusiones los derechos humanos, los derechos del agricultor, los derechos de los pueblos indígenas, la biodiversidad, la bioseguridad y la seguridad alimentaria, tenemos que mejorar la posición de los países del Sur en estas negociaciones. Podemos ayudar a este proceso, por ejemplo, compartiendo información y otros recursos con la población de estos países para que a su vez -si lo estiman adecuado- la utilicen a nivel nacional, proporcionándola a sus delegaciones y entes pertinentes. Una mejor coordinación de las políticas agrícolas, ambientales y comerciales, que priorice la seguridad alimentaria de toda la población -y la biodiversidad agrícola como componente esencial de ésta- podría ser un factor fundamental para replantear las posiciones en los ámbitos internacionales, desde una posición enérgica de los países del Sur.
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