与「农」背道而驰的改革：亚洲各国政府对小农的土地掠夺 - Asia's agrarian reform in reverse: laws taking land out of small farmers' hands

Asia's agrarian reform in reverse: laws taking land out of small farmers' hands

与「农」背道而驰的改革：亚洲各国政府对小农的土地掠夺

(Download table on changes in Asia's land laws here - in Chinese)

亚洲以小农耕作体系见长，但目前亚洲各国政府纷纷变更土地法规，使数以万计的小农流离失所，并同时削弱地方的食物供应体系。亚洲显然正踏上一条与农业改革完全背道而驰的道路上。

数十年来我们已经历了剧烈的经济成长与工业化，尽管如此，目前在乡村地区的亚洲小农群体人口仍多于世界小农人口的总和；亚洲小农之所以可以勉力前行至今，无非是仰赖于他们的农耕技巧、他们与土地的紧密连结、以及他们身体力行的各种历史性抗争行动，有了这样的过程，他们才因此争取到法律的保护提供一些最基本的保障，进而维系他们使用土地的能力。

但现在，这些争取来的人民资产已经受到威胁，各地的大型农企业、开垦矿区、旅游业、水坝建设等等正在吞嗜亚洲各地小农，种种忽视人民生存空间的开发使整片土地上小农的可耕农地不断缩减；城市不断扩张，家庭农户世代耕耘的农地被铲除做为高速公路或是不动产开发；而许多国家长期执政的政府，更毁弃最初的「土地重分配」承诺，与民争地、持续进行农地掠夺。

亚洲正在经历史无前例的土地集中化现象，全亚洲2/3的农地由仅仅6%的人口所把持，而以菲律宾、柬埔寨、马来西亚、巴基思坦与印度尼西亚的实例而言，这些地主往往同时也是政治菁英。¹

土地集中化所引发的第一个关注焦点是，在亚洲各地所爆发的各种与土地相关的冲突，农民在大城市（如菲律宾的马尼拉，柬埔寨的金边）针对土地掠夺所进行的街头抗争越来越常见，几千份的土地冲突案例积在中国与越南的法院里；而从西孟加拉到西巴布亚岛（印度尼西亚小岛），军事镇压也成为许多土地抗争社群生存的日常境况。

这份报告主要在展现：亚洲各国政府如何通过变更法律，悄悄的移除几个极少数的、传统上小农所享有的保护机制，进而通过大规模集体耕作来夺走小农社群的土地。这种改变的实际情形因各国而异，但共通点是，都被设计为让私人企业可以轻易的自各地小农手中取得大幅员的土地。

这些法规变更不仅迫使数以百万计的农民家庭流离失所、破坏在地的食物供应系统，更将使与土地相关的暴力冲突增加。

PHOTO: Cambodia_villagers-protest-PPSugar-ANZ_NicolasAxelrodThomasCristofoletti: Cambodian villagers displaced to make way for sugarcane plantations belonging to a well-connected senator. Less than a quarter of the country＇s 1.5 million small farmers have land. In 2001, the government passed a new law covering that permits private companies to hold concessions of 10,000 ha of land for up to 99 years. This law has enabled the transfer of 70% of the country＇s arable land 2.1 million ha to industrial agriculture firms and forced hundreds of thousands of farmers off their lands. (Photo: Nicolas Axelrod and Thomas Cristofoletti/Ruom Collective)

图说：在柬埔寨，隶属于参议员的甘蔗植栽园农场（编按：植栽农场系指由企业所种植的大型单一作物农场）种植使得柬埔寨村民被迫迁，全国1,500万名小农中，自有土地者不超过1/4。2001年，政府通过新法规，让私人企业在1万公顷的土地上拥有99年的租借特许权，法规更允许政府转让超过70%的国有可耕地给工业化农场，并迫使几千位农民离开家园。（照片来源：Nicolas Axelrod and Thomas Cristofoletti/Ruom Collective）

Forcing small farmers off their lands through legal reform

藉由「法律改革」迫使小农离土离农

农地相关利益逐渐增长，使得各种「合法手段」被推动，为的是将小农的地转移到企业方。大笔金流自银行、避险基金（hedge fund，编按：或称对冲基金）、企业钜子、跨国贸易商，导向企业式大农场，以及集团式的农耕风险投资事业。政府在诸多投资者的压力之下开放了农田，少有政府拒绝投资者开放农地买卖的要求。十年来，亚洲各国政府所签订的各项双边、多边自由贸易协议（FTA）中，有超过一半的协定让政府进入了一个政策死胡同：持续给予集团式农耕与外国资本利多、排挤小型生产者（请见表一的贸易协定说明）。

在某些案例中，这些法令主要就是为了土地转作工业、旅游、基础建设的运用而设计，而与集团农业无涉，但这其中所展现的跨区域趋势便是：将阻挠本国外国企业取得农地的各种法规与障碍移除。

各国或采不同的取径，但所造成的改变可大致分为两种类型：

其一，藉由法令或政策允许政府画出大型土地让予或卖给企业。在缅甸、柬埔寨、辽国、印度尼西亚、巴基思坦、巴布亚新几内亚、泰国等处都有例子。

On the other hand, laws are being passed or amended to legalise new schemes that consolidate small farms and transfer the lands to companies engaged in corporate farming. Each scheme comes with a different label, such as "agri-parks" in India, "land circulation trusts" in China, "banks" in Korea, "clusters" in the Philippines or "special agricultural production companies" in Japan. (See Box 2 on China)

另一方面来说，通过立法、修法，一套「由小型农耕转向企业型的集团农业」的新框架就此巩固，在各国， 这样的框架各以不同名义为之，包括印度农业园区、中国的「土地流通信托」、韩国的银行、菲律宾的丛聚、日本的特殊农产公司。（见栏二的中国）

Table 1 shows changes to the laws taking place in different countries in Asia, with further information contained in the Annex.

表一：呈现发生在亚洲不同国家的各样法律变动，详情可见附件内容。

根据GRAIN的统计，表一所列出的诸多法条变动，已经直接在亚洲造成了4,350万公顷的农地自小农手中转让给农企业。²

在亚洲，无论是小农人口或是小农土地的面积都正在缩减，同时大型集团农场的数量却急遽上升。在2003到2013年之间，印度尼西亚小农人口减少了16 %，同一时期，大规模农场增加了54％、植栽农场（编按：植栽农场系指由企业所种植的大型单一作物农场）的数量增加了19%。绝大部分（约55%）的印度尼西亚农民，所使用的耕地少于0.5公顷。³而在日本，自2000年以来，农民的数量减少了40%，而农产公司的数量却增加到1万4千多间，比2004年成长了一倍。⁴

A massive transfer of lands

土地的大规模转移

上述在各国进行的法律改动工程，往往通过几种论述正当化：是农民选择离开乡村、寻找城市的工作；大型农场比较有效率与竞争力，而且能创造更多工作机会⁵；而根据国际贷款主（international lender，意指放款给各国政府的国际金融组织，例如世界银行world bank以及国际金融公司international finance corporation）的说法，土地市场的自由化有助于社会流动、并可刺激经济发展。

但这些说法没有一个经得起检验。横跨全亚，我们看到农民誓言捍卫土地、而非离乡出走，事实上，工业化农业体系与集中式的食物分配控制，在上述诸多新订土地法条的支持下，扩展的越来越广泛，不仅造成昂贵生产资财依赖性的增加、降低了土地与环境的多样性，同时更使得生产粮食的成本充满更多不稳定性。这些冲击对小农而言是场灾难，在有些地方更是引发了负债农民、被迫放弃农地的农民的自杀浪潮。

这样强迫农民离土、强迫农民转向至都市地区成为制造业出口的廉价劳动力，真的要说，事实上是源于亚洲各国政府的政策作为。

关于生产力与效率的说法也充满谬误。亚洲小农事实上是世界上最有效率与生产力的一群人，亚洲依赖小农生产所喂养，这里不仅最有高比例的小规模农业，亚洲小农更负担了全球44%的 物供应，印度是全世界乳制品的最大声生产国，而印度酪农业中高达8成5都是小农生产，在中国，全国有27%的猪肉供应是来自一年养1到10只猪不等的家庭式农业生产者；而中国、印度、印度尼西亚、泰国、越南，五个拥有最多小农的亚洲国家，则负责了全球70%的稻米生产。⁶

Resistance

农民的抵抗

亚洲的土地转让，代表的是一种根本的改变：传统农业、小规模耕种、地方粮食供应体系转为由工业化农业所支持的集体粮食供应链。假如他们被允许往前更迈进一步，无论是粮食安全、环境、传统文化，甚至人民生存，都会面临极剧烈的冲击。

PHOTO: January 2015: Indian farmers protest against displacement. (Photo: National Alliance of Peoples Movements)

照片：2015年1月，印度农民的迫迁抗争。（照片来源：National Alliance of Peoples Movements）

政府正在面临土地与粮食未来的抉择。印度就是最好的例子，群众不断动员促使政府立法确认，土地转让的成立条件必须有：「评估社会冲击」的相关立法、与被影响的社群进行沟通，但后来，这样的土地取得法（2013年提出）却被另个修法版本取代、在2014年由行政部门快速通过。

农村农民所投入的土地抗争涉及更多更广泛的层面，比如我们可以看到在印度针对土地取得法令所进行的街头抗争、在台湾为了抵抗变更农地使用名目所采用的创意行动。亚洲人民藉此很清楚的表达他们希望农地可以回归小农使用的决心，他们希望他们的政府能停止推动这种集团农业掠夺。

而以印度、柬埔寨、台湾、菲律宾等地抗争为例，相关议题已经聚集了相当有利的群众动员，这不仅展现了农村都市的合致力量，更显示地方人民之间、不同区域层级共同构成有效政治压力的重要性。

这种为农企业利益服务、不断增加的土地改革现象，我们显然有串联反抗力量的急迫需求。跨区域的农民、原住民社群以及公民社会组织正在组成联盟，对抗各种为农地私有化与商品化服务的贸易协定以及国内政策，为农民的利益而战。

Grain在特别感谢不吝与公众分享自身想法、知识与经验的诸多伙伴：Yan Hairong, Forest Zhang, Assembly of the Poor Thailand（泰国贫穷组织）, Equitable Cambodia, the India Coordination Committee of Farmers Movement, NOUMINREN（日本农民连）, Taiwan Rural Front（台湾农村阵线）, Peoples Common Struggle Centre Pakistan, Lao land issue working group

照片：印度农民：世界粮农组织（FAO）、国际农业发展基金（IFAD）、联合国（UN）、世界银行（World Bank）、亚洲发展银行（Asia Development Bank）等这类国际政府组织，是现今最积极推动企业规模型农场的计划方，这些机构往往藉提供关键技术、资金来源与政策支持来使相关法案的改革生效。当世界粮农组织在声称推广2014年「国际家庭农业年」的同时，他们的领导人却在警告亚洲各国政府注意国内土地拥有情形的破碎化现象，要求各国政府要能以农业为目的、追求更经济的公-私部门伙伴关系。⁹（照片来源：FAO）

Box. 1 Trade agreements and land transfers

栏1: 贸易协定与土地转让

促进小农土地转让予大型农企业的相关政策与法令生成，自由贸易与投资协定扮演一个重要的角色。他们同时藉由间接与直接的方式达到这样的目的，前者包括鼓励专业化的、垂直整合生产出口产品，后者则包括要求各国政府移除针对外资的各种障碍。¹⁰

PHOTO: Trucks loaded with sugar cane in Kampong Speu Province, Cambodia (Photo: Thomas Cristofoletti)

照片：载满甘蔗的货车，摄于柬埔寨磅士卑省。（照片来源：Thomas Cristofoletti）

我们可以看到这样的例子：澳大利亚与中国的自由贸易谈判触发中国资本大量且快速的进入澳大利亚农地，为的是乳制品、糖、牛肉等产品的出口。这些资本相当密集且引起许多争议，以致于政府方被迫重启谈判，要求其中的外资审查委员会（Foreign Investment Review Board），针对买卖农地总额超过1千5百万的外国买家进行审查，2014年，这个条款被写进澳大利亚与中国、韩国与日本的自由贸易协定（FTAs）谈判中，但来与美国、新西兰或智利的FTA已经谈判完毕，所以来自这三个的外国资本家并不适用此条款。¹¹

在柬埔寨，2001年8月经济土地特许（Economic Land Concession ，简称ELC）相关法规的适用，私下与早几个月（2001年3月）与欧盟签订的「提供LDC国家武器以外所有产品输入免关税」（翻译按：由欧盟发起，在此框架下，最低度开发国家Least Developed Countries的商品进口欧洲得免关税、也没有限额）连在一起，ELC确立框架，让土地得以长期（最久可至99年）、大规模（最多可至1万公顷）让出，作工业化农业发展用途。有许多的大农场就这样让予了企业用以产糖，再通过EBA出口至欧洲。

一份2013年的评估发现，柬埔寨的大规模土地让予政策和欧盟的EBA框架，使国内的人权现况面临灾害性的冲击。以戈公省为例，两个村、共11,500公顷的稻田与果园以及超过2千个农户被消灭，超过千名的男女、孩童流离失所，为的就是将空间给予甘蔗种植。¹²

在日本，政府决定修改农地法，与其加入TPP（跨太平洋伙伴组织）密切相关。虽然日本加入TPP与否仍在谈判过程中，但日本藉鼓励小规模耕作转向大规模农耕，在为降低农业产品关税作准备，因为大规模农业被视为比较具有国际性竞争力。政府因此松绑数个法规，让私部门资本得以进入农业部门发展¹³；同时并开始鼓励农地集中，也建立了策略性的规模农耕特殊区，这个特殊区将会划入1千5百万公顷的土地，占据全国耕地面积（共4千6百万公顷）的1/3。¹⁴

Box 2: China's "land circulation trusts"

栏二：中国的土地流通信托

在2013年12月，中国公布了最新农业改革政策，这项由中初中央委员会所做出的决议备受瞩目，因为他决定将一笔基金用作中国农业的大变革。

GRAPH 1: Percentage of China's agricultural land transferred

表一：中国农地转让给大型企业体的比例

2003: Rural land contracting law passed 2003: 乡村土地契约法通过

2013: First land circulation trust established 2013: 确立第一笔土地流通信托

这项决议显示政府强力支持更进一步转让乡村土地的使用权，大步朝向完全的农地私有化迈进。这事实上拓展了中国自1970年代晚期以来，认可了个人的土地使用权的「农地去集中化计划」（de-collectivisation programme of China＇s farmland）。随着越来越多资本投注在乡村地区，这些使用权逐渐被转让给企业体。

当农地还未能交易时，农民得以转让他们的土地使用权给大规模农业经营体，这些经营体包括公司、企业、或是「家庭农场」──这特别指的是中国官方一份2013年的政策文件中所出现的一个概念，指的是有别于传统乡村家户、规模相对大的商业农场。¹⁵

为了促进土地使用权转让给这些企业，有些地方政府正在推动一个称作「土地流通信托」（land circulation trust）的新框架，这些信托扮演中间代理人的角色，在特定地区从农民手上取得多笔土地使用权，寻找有兴趣的企业体，然后再把土地释出。这个信托运作的方式像是农民可以将土地使用权「存进」银行内，然后再由信托方把土地出租给更大的农业经营体。

这个信托产业，最先投入经营的是大型国有金融公司「中初中信集团」（CITIC）¹⁶，创办者是身列亚洲富人之列、中国的前副总统荣毅仁，他同时也是将中国经济开放给外国资本进入的开启者之一。¹⁷中初中信集团同时并积极运作国外农地的取得，最知名的是在印度尼西亚安哥拉省（Angola）一个50万公顷的大型油用橄榄植栽农场计划。在2014年12月，亚洲最大的两个农企业，日本伊藤忠公司（Itochu of Japan）以及泰国卜蜂集团（Charoen Pokphand of Thailand）宣布一笔合作交易案，两公司将共同购买中信集团总额共1.9亿的股份。

Figure 1. How a land circulation trust works

表一：土地流通信託的運作方式¹⁸

资料来源：GRAIN，根据郜亮亮、黄季焜的〈不同类型流转农地与农户投资的关系分析〉，中国乡村经济，2011。

中信集团在中国的「土地流通信托」与德商拜耳科学事业群下的种子与杀虫剂公司达成伙伴合作关系，中信集团的信托更进一步在寻求，将拜耳的产品整合至自己企业手上的农场股份之中。他们的在安徽省的第一笔土地信托案包括将农民手上2,100公顷的农地转让出去，而农民希望能得到每年700到800元（约美金112至128元之间）¹⁹不等的款项。安徽省是这个转让计划下的试验区，而中国政府已经在2015年启动一个全国计划，以注册2亿个农户的可耕地的契约权，为未来的转让铺路。 ²⁰

其他大公司也跟随中信集团与拜耳开始进入信托业，包括中国最大的 物贸易商中粮集团，美国种子公司前锋，以及中国最大的网络贸易商阿里巴巴。

新的土地流通信托结构，结合上早先设计用作转让农民土地给农业公司的措施，已经造成中国大批小农失去土地。根据中国农业部的资料，2千5百万公顷可耕地（超过农民所有地的1/4）的使用权已被转让出去²¹，有很大一部分的转让其实是在家庭农户之间，但关于农地被纳入企业的控制之下，有明显急速增加的趋势。

Annex 1. Some country cases

附件一：不同国家案例

缅甸

70%的缅甸人口是分布于乡村地区，而1/3的乡村人口是由无地劳动者所组成的。²²2000年，缅甸政府启动了一个30年的农业部门大型计划，促使400万公顷的土地转让给农企业。2012年，缅甸政府更制定被农民称作是「土地掠夺法」的「闲置地、休闲地与未垦地管理法」，目标是要让被政府得以利用被判定为闲置或是未垦的土地，高达2万公顷的土地将转让给各企业。 ²³

柬埔寨

柬埔寨1千5百万的小农只有23%有土地，2001年，政府通过了一条土地法以及一条经济土地转让法，使得私人企业在1万公顷的土地上拥有99年的租借特许权²⁴，这将允许国内70%的可耕地──大约是2,100,000公顷的土地──转让给工业农企业，并迫使数以千记的农民离开他们的土地。²⁵

印度

2013年，为了反应因开发计划引起的土地冲突，印度政府采取一个新的土地取得法，在该法规下，除非开发计划的目标土地上的社群中、超过80%的人民同意，开发计划不得取得土地。这些法令同时也禁止复合作物灌溉地的取得。

但在2014年12月，印度政府的总理Narendra Modi公布一项新的命令，将会消灭包括社会冲击评估、需经社群同意的必备条件，同时也让企业得以取得复合作物灌溉地。由农民与农场工作者所发起的大型的抗争因此爆发，呼吁撤销这个工业化以及残害农民的法案。²⁶这项土地法令被用以松绑土地取得，包括开发一项超大型食物计划，目标是整合整个个别农场的食物生产供应链（food value system），将之转到单一企业手上。总统Pranab Mukherjee已经在2015年的预算案中建立了一个约3亿2千3百万美金的特别基金，提供给72个食物园区。 ²⁷

印度尼西亚

印度尼西亚1960年制定的农业基本法第5条是释出了一个将殖民时期栽植农场的土地重分配的计划，计划设置了私人农地所有权规模的上限。但自从1965年的政变后，这条法令一直被冻结，不曾被执行。整个国家绝大部分都被开放给大型栽植农园与矿场。

近年来，将森林区与小型土地合并成大范围工业化农业的比例不断增高，而一系列的法令变更例如植栽农场法、投资法更助长这样的趋势。在2010年，政府引介一个大型的马老奇整合食物与能源不动产（Merauke Integrated Food and Energy Estate，简称MIFEE），将巴布亚省玛琳得社区共2千5百万公顷的土地纳入，2014年国家人权委员会的调查发现，该计划增加了村民遭受暴力与恐吓的频率，使人民失去生计，并造成地方人民的营养不良。²⁸

日本

二战后的日本执行了整个亚洲最全面的土地改革，自从1945年11月起到1950年8月，过去的地主系统被瓦解，超过80%的土地被重新分配给佃农，耕者有其田的原则被明确的写进1952年制定的农地法之中:「肯认土地耕种者及为所有者是最适切的农地利用方式」。

在2009年的日本国际关系会议论坛中，一个智库与日本的跨国公司共同发表了一个将150万公顷的土地用作「食物生产基础区」的计划，这样的面积占了全日本约1/3的耕地面积（全耕地面积共460万公顷）。这些区域将被视为特殊经济区，在区域内将不适用既有的农地法规，包括农地法。农民的土地所有权与永佃权在此经济区内可以被自由转让，并开放给来自外国的移工。²⁹以此为目标，日本政府同年修改了农地法，09年的修法摒弃了耕者有其田条款，取而代之的是推动农地的「有效利用」，这无异于是将土地以无限制的方式开放给各种形式的企业体。最后，这个新法令移除了对于拥有土地、使用土地的身份限制，通过对企业投资农业降低门槛（门槛为50%，比先前的限制放宽了更多），在这个法令之下，政府无异于企业投资者的魁儡。³⁰

巴基思坦

在巴基思坦，尽管政府单位农民调查委员会在1947年倡议土地改革，但仍有50%的农村人口没有土地，而且绝大多数的农地都是在大地主的掌控之下。通过2004年的企业耕作法令以及2009年的外国农业法，巴基思坦的农地近期更开放给外国投资者以及大规模农场。

这些措施让农企业得以以百分之百的的外国股份的方式运作，并提供慷慨的财政诱因，如减免土地转让税、减免关税与营业税，并减免农机具进口税。³¹巴基思坦投资委员会已经给企业投资者2,245万公顷土地的使用许可。

菲律宾

菲律宾为了反应1980年代呼吁改革的大规模动员，在1988年开始执行称为「全面农业改革计划」（the Comprehensive Agrarian Reform Program，简称CARP）的农业改革，这项计划理应要让土地耕作与拥有者以最适规模耕作，以作为菲律宾农业的基础，但实情是它反过来提供给地主许多体制漏洞。

一项1988年的行政命令罗列了与农企业风险投资管理有关的纲领，其中创造了一个大范围的购买权，购买权让大规模商业农业经营体得以免除被重新分配土地，其中更包括几项合作规范：合同耕作（contract growing）、批租土地（lease arrangements）、管理合同（management contracts）、BOT结构（民间兴建运行后转移方式）以及联合风险管理（joint venture arrangements）。

这项母计划以及接续的扩充计划CARP/ER（ER为Extension with Reform）目前为止都为能有效的分配土地给农民、农场工作者与无地的农村人民，因此，CARP/ER已经被农民运动贴上「假土改」的标签。近年来，商业农耕更进一步通过农企业园区的创立而发展，2012年，政府制定新政策「策略性农业与渔业发展区」，被农业部认可为是通过鼓励农业生产、农业加工与市场活动，协助菲律宾农业与渔业部门的现代化与发展。³²

台湾

过去十年来，台湾的土地徵收法让各地方政府得以取得农地，在转售与工业区。也因此引发全台农民的抗争，在2008年7月，苗栗湾宝的农民与台湾农村阵线一起发起了一场抗争，抗议政府允许后龙科技园区在他们的土地上开发。这场抗争延续了三年，一直到区域计划委员会在2011年决议终止这项计划。³³

泰国

过去四十年来泰国的农业法并没有任何改变，但由泰国的内部安全运作指挥部以及自然资源与环境部在2014年通过林业计划（the Forestry Master Plan，简称FMP）开放森林地大规模让出，让林地能被分配给企业，住在当地、以地方资源维持生活的小规模生产农民被迫迁移。泰国的团体将此视为政府自1992年以来就存在企图：扩张单一树种（如桉树）的种植。³⁴