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Amérique latine: la litanie de la privatisation

by GRAIN | 4 Jul 2005

GRAIN

De nouvelles lois sur les semences sont en train d’être introduites partout en Amérique Latine. Alors que l’intervention des gouvernements dans les mécanismes du marché continuent de faiblir dans la région, les états ont mis en place des lois très strictes en matière de législation sur les semences. Ces lois varient considérablement d’un pays à l’autre,mais elles ont toutes un point commun, celui d’apporter une meilleure protection aux variétés de semences développées par les compagnies privées et d’écarter complètement les semences produites par les agriculteurs. Dans de nombreux cas, les semences produites par les agriculteurs sont, ou seront, considérées comme illégales.

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Les processus de modernisation et de marchandisation des semences ont une longue histoire en Amérique latine. Is ont fait partie des nombreux aspects de la Révolution verte dans la région. Les forces sur lesquelles s’appuyaient ces processus étaient les organismes nationaux de recherche agricole, qui sont apparus et se sont renforcés à partir des années 60, avec un soutien important du gouvernement des Etats-Unis et de la Fondation Rockefeller.

Une grande partie des programmes de recherche était consacrée à la sélection végétale. Le rôle de ces programmes était de produire des variétés modernes des principales plantes cultivées de chaque pays, répondant aux critères de “qualité” de la Révolution verte, de les introduire et de promouvoir leur utilisation dans ces pays. Avec l’objectif officiel d’améliorer la production et la condition des paysans, les pays ont aussi produit des “lois sur les semences”, qui ont:

  • imposé des règles pour la certification des semences, basées sur des critères pour la production et la reproduction des semences contrôlés par les autorités publiques, et établi des normes de qualité exécutoires, et
  • contrôlé l’entrée des nouvelles variétés sur les marchés, en demandant qu’elles répondent aux normes agronomiques établies.

Avec le recul, on constate que les programmes de sélection végétale et les lois sur les semences étaient les outils stratégiques du remplacement des variétés locales et de la transformation des semences en marchandises qui ne faisaient pas partie des systèmes d’échange de semences des agriculteurs.

Elles ont pu avoir un impact, non pas parce que les agriculteurs s’intéressaient à ces variétés prétendument améliorées mais surtout parce que les gouvernements et les banques n’accordaient de soutien technique et de prêts que si les semences utilisées étaient des semences certifiées.

Depuis les années 80, les programmes nationaux de sélection végétale ont emprunté des voies différentes. Certains, comme au Chili, ont été peu à peu démantelés. D’autres, comme au Brésil, sont restés importants. Mais dans tous les cas, l’utilisation et la commercialisaion des semences produites par l’industrie multinationale des semences se sont progressivement répandues et, à la fin des années 90, ces semences sont devenues la principale source de semences d’une bonne partie de la région.[1]

La domination des multinationales des semences et l’avancée des droits de propriété intellectuelle, principalement par le biais de l’OMC, ont multiplié les nouvelles lois sur les semences. Depuis les années 90, beaucoup de pays d’Amérique Latine ont rejoint l’UPOV ou adopté une législation de type UPOV. Pendant ce temps, les programmes de certification des semences mis en place dans les décennies précédentes se sont affaiblis, alors que les règles régissant la commercialisation des nouvelles variétés nationales et étrangères devenaient plus souples.

Au cours des cinq dernières années, une nouvelle vague de lois sur les semences a balayé la région. En général, les gouvernements latino-américains ont été poussés à simplifier les règles et les lois pour garantir que les affaires commerciales privées puissent se conclure sans encombres. Cependant, au moins dix pays latino-américains ont voté des lois ou introduit des projets de loi pour créer ou développer leurs systèmes ou leurs instituts nationaux de semences, qui imposeront une certification et une inscription obligatoires des semences; ceci s’ajoutant à la législation sur les droits de propriété intellectuelle et aux règles de biosécurité liées aux semences. A l’exception du Brésil et de la Bolivie, les nouvelles lois passèrent sans aucune publicité et donc sans aucune réaction de la part des secteurs les plus durement touchés: les paysans, les familles d’agriculteurs et les populations autochtones.

Cet article examine les points-clé de ces nouvelles lois et leurs conséquences éventuelles.

La situation au niveau régional

En mars 2005, des nouvelles lois ou réglementations sur la certification des semences ont été adoptées par le Pérou[2], le Paraguay, l’Uruguay, le Brésil[3] et le Vénézuéla[4], et des projets de lois et de réglementations sont en cours de discussion en Bolivie, au Salvador, en Equateur[5] et au Costa Rica. Le Mexique avait préparé une loi similaire sur les semences depuis 1991[6]. En Bolivie, un projet de loi a été discuté et finalement rejeté au Congrès en raison d’une opposition ferme manifestée par les organisations sociales [7]. Mais une résolution ministérielle du 14 mars 2005 a contourné le rejet du Congrès et imposé une inscription obligatoire. Le Chili, de son côté, a commencé à étudier l’harmonisation de sa loi avec celles de l’Union européenne.[8]

La forme prise par ces nouvelles lois varie considérablement, mais elles convergent cependant clairement toutes dans leur contenu. La loi du Pérou, par exemple, a été rédigée dans des termes vagues et ambigus, mais les réglementations qui en découlent imposent très clairement une inscription obligatoire des variétés et la privatisation de la certification des semences. Le Vénézuéla a inclu l’inscription obligatoire des semences dans la loi même, bien qu’elle soit assez ambigüe sur la privatisation du processus de certification. Le projet de loi discuté au Parlement bolivien comprend une condition requise claire d’inscription et de privatisation. C’est pourquoi cette analyse doit considérer à la fois les lois elles-mêmes et leurs réglementations de mise en application, dont beaucoup sont encore en cours d’élaboration, ce qui signifie que la situation juridique est en évolution permanente.

Un travail bâclé?

Mais, hormis la forme, les contenus présentent des similarités significatives. Une curieuse coïncidence apparait à l’examen attentif de ces textes juridiques qui présentent presque tous des lacunes et des incohérences. Le Vénézuéla, par exemple, ne stipule nulle part quel ministère sera responsable de la mise en application de la loi. La loi du Pérou déclare que les producteurs de semences “ont le droit” d’être enregistrés, alors que la réglementation rédigée un an plus tard rend l’inscription des producteurs obligatoire. Le projet de loi du Costa Rica prévoit que le Conseil d’administration des directeurs de l’office national des semences (qui doit être créé par la loi) devra, entre autres fonctions, délivrer des “certificats de droits d’obtentions végétales”, alors que le Costa Rica ne reconnait même pas l’existence de ces droits-là.

La quantité d’incohérences et de lacunes est trop importante pour ne pas être remarquée par une lecture attentive. Sont-elles délibérées? Où montrent-elles tout simplement l’ignorance et l’incompétence des hauts-fonctionnaires responsables de l’élaboration de ces lois?

Les agences chargées des semences

Invariablement, toutes les lois déja approuvées ou les projets de loi en discussion dans les parlements instaurent ou développent une agence nationale des semences. Ces agences sont chargées de faire respecter la certification et l’inscription des semences et l’inscription des producteurs de semences, des sélectionneurs et des négociants. Dans la plupart des cas, l’agence des semences peut aussi prendre des décisions sur l’autorisation de diffusion des plantes cultivées génétiquement manipulées, même si ces décisions devront être prises avec d’autres agences. En pratique, les nouveaux systèmes nationaux de semences décident quelles semences peuvent être acceptées, et qui peut les produire et les commercialiser. En même temps, cependant, ces mêmes lois et réglementations prévoient que l’agence doit déléguer au moins une partie de ses fonctions de certification et d’inspection à des organismes privés, pour lesquels la seule condition requise est qu’ils possèdent les moyens techniques et une infrastructure suffisante pour assumer ces responsabilités. Dans de nombreux cas, l’agence est dotée d’un statut “autonome”, ce qui veut dire qu’elle doit se faire payer et que, même quand elle conduit toutes les activités elle-même, elle doit facturer les formalités d’inscription et de certification au prix du marché. Ainsi, même quand la nouvelle agence exécute elle-même toutes les fonctions, elle doit se comporter comme une entrepise privée.

Brésil – Article 8

§ 1 Le Ministère de l’Agriculture, en accord avec le Registre national des semences, accréditera les personnes physiques et morales qui répondront aux critères requis établis dans les réglementations de cette loi, pour fonctionner en tant que :

II - agence de certification des semences et des plants ;

III – certificateur de semences ou de plants produits par la dite personne ;

Sous prétexte de créer une autorité publique responsable de la qualité des semences, les lois sont actuellement en train de favoriser la privatisation des activités de réglementation et de contrôle de l’Etat. Il en résultera que les entreprises de semences décideront elles-mêmes si leurs semences répondent aux normes de qualité et aux conditions de certification requises, tant qu’elles pourront se permettre les équipements et personnels nécessaires. Elles pourront même imposer les mêmes contrôles à d’autres producteurs de semences, ce qui est inquiétant, considérant qu’aucune de ces lois ne prévoit les moyens de gérer les conflits d’intérêts à l’intérieur du secteur privé. Une entreprise de semence privée pourrait donc à la fois être productrice de semences et organe de certification. Il y a ici un conflit d’intérêt manifeste. Pourtant, la loi ne fait aucune référence à la manière dont les abus du système pourraient être gérés ou contrôlés.

On peut évidemment s’inquiéter de ce qui pourrait se passer si Monsanto ou Syngenta sont accrédités en tant que certificateurs de semences. Un gouvernement sera-t-il vraiment en mesure de dire si une semence certifiée par celui qui l’a produite est conforme aux normes de qualité ? Quelle garantie aura le petit agriculteur que les semences qu’il espère vendre ne seront pas rejetées par un laboratoire de certification privé financé par une grosse entreprise de semences ? Pourquoi les gouvernements créent-ils de nouvelles institutions puissantes, si c’est pour changer d’avis et confier leurs fonctions de réglementation aux entreprises justement visées par ces réglementations ?

Quelle que soit la réponse, il est clair que les nouvelles règles répondent précisément aux vœux des multinationales des semences, tels qu’ils ont été exprimés par exemple dans deux motions approuvées en 1995[9] par la Fédération internationale du commerce des semences, dont font partie Pioneer, Monsanto, Syngenta et Bayer.

L’inscription et la certification obligatoires

Les réponses aux questions précédentes gagnent en pertinence lorsque nous examinons d’autres points communs aux nouvelles réglementations : l’inscription obligatoire des semences commercialisées et l’inscription obligatoire des producteurs, des multiplicateurs et des vendeurs de semences. Une personne qui n’est pas inscrite ne peut ni produire ni vendre de semences, et une variété non-inscrite ne peut pas être commercialisée. Dans certains cas, cette obligation s’applique non seulement à la vente mais aussi au don ou même à l’échange gratuit de semences entre agriculteurs. Le Brésil est le seul pays qui a introduit des exceptions partielles à cette inscription obligatoire (voir l’encadré : Les dispenses de la loi brésilienne)

Pour être inscrit, le producteur ou le vendeur de semences doit avoir un diplôme universitaire ou être en mesure de recruter quelqu’un qui en ait un, et posséder l’infrastructure nécessaire. Pour qu’une variété soit acceptée dans un registre des semences, elle doit remplir un certain nombre de conditions requises par la loi. Jusqu’à présent, ces conditions incluaient un pourcentage minimum de pureté de la semence et de degrés de germination, ainsi qu’une conformité avec la norme DHS de l’UPOV (distinction, homogénéité et stabilité). Le premier projet de loi envoyé au Parlement bolivien devrait exiger que toutes les semences soient aussi conformes aux conditions requises pour la certification, ce qui veut dire qu’elles soient capables de garantir des caractères génétiques spécifiques et homogènes, et que la production puisse être réalisée dans des conditions très contrôlées.

Toutes les semences doivent être inspectées. Les semences qui ne correspondront pas aux normes seront déclarées illégales. Dans la plupart des cas, il sera illégal de planter des semences non-inscrites, qu’elles soient conformes ou non aux normes. Dans certains pays, il sera en fait illégal de transporter des semences non-inscrites ou des semences qui ne sont pas conformes aux normes de certification, même si elles sont échangées en tant que semences non-certifiées.

 Paraguay – Article 58
Les semences exposées à la vente publique ou remises à des tiers pour un quelconque objectif doivent provenir d’un système de production de semences certifiées et/ou inspectées.
Venezuela – Art 21

 Bolivia – Article 36. (Projet de loi)
Il est interdit de vendre, donner, distribuer et/ou transporter des semences non conformes à cette loi et aux réglementations qui en découlent.
Uruguay – Art. 43

Directement ou indirectement, ces lois requièrent que les utilisateurs de semences soient soumis au contrôle et aux inspections. En pratique, cela veut dire que tous les paysans seront sous contrôle. En principe, les lois s’appliquent exclusivement aux semences commercialisées, mais la définition de la commercialisation est très large, puisqu’elle inclut le don et les autres formes d’échange non-monétaire. En d’autres termes, tous les utilisateurs de semences peuvent être inspectés et, quand ils sont inspectés, doivent soit présenter une facture de leur achat, soit donner la preuve, si les semences ont été données, qu’elles ont été inspectées, soit encore prouver qu’elles ont été produites à la ferme. Les autorités vérifieront aussi que les semences de propriétaire ne sont pas utilisées sans qu’il ait été prouvé qu’elles ont été achetées sur le marché. Les sanctions pour utilisation de semences d’obtenteurs prévoient des amendes qui, au Vénézuéla, peuvent atteindre 7000 US$. Mais les agriculteurs seront aussi inspectés comme vendeurs illégaux potentiels. Ce qui veut dire que, s’ils gardent des semences pour leur usage personnel sans les inscrire ou les tester officiellement, ils ne pourront les garder que pour les replanter eux-mêmes, et l’inspection vérifiera si la quantité de semences conservées n’est pas plus grande que ce que les autorités jugent acceptable.

Comme nous l’avons vu, l’expérience de la région dans le passé montre que, même si les règles de certification ou les normes créées des années 60 aux années 80 n’étaient pas obligatoires, les gouvernements et les institutions financières demandaient qu’elles soient suivies par les agriculteurs s’ils voulaient satisfaire aux conditions requises pour obtenir une aide financière ou technique. La certification des semences est par conséquent devenue le facteur principal de remplacement et de disparition des variétés locales et de l’érosion des systèmes de semences paysannes. Aujourd’hui, l’inscription et la certification des semences sont obligatoires, que l’agriculteur reçoive une aide ou non, ce qui veut dire que même ceux des paysans qui veulent rester indépendants des programmes officiels doivent se conformer aux règles, sans moyen de faire autrement que de suivre la loi.

L’inscription obligatoire des variétés, les conditions requises par l’inscription, et les normes de qualités obligatoires pour les variétés reviennent à être un moyen efficace :

  • d’ignorer et de mettre hors-la-loi les compétences et les droits des paysans à produire des semences, puisque leur manque de diplômes universitaires les empêchera d’être reconnus officiellement comme des producteurs de semences, à moins qu’ils acceptent de payer pour que quelqu’un qui possède un diplôme universitaire supervise leur travail. S’ils continuent à produire des semences, ils seront considérés comme des hors-la-loi. Une communauté locale ne pourra pas échanger des semences légalement sans avoir reçu auparavant la certification des fonctionnaires du gouvernement ou d’un organisme privé que ces semences sont conformes aux normes établies par la loi.
  • de contrôler, proscrire et/ou détruire les systèmes d’échange paysans, car même l’échange non-monétaire des semences est réglementé par les nouvelles normes et conditions requises;
  • d’interdire l’utilisation des variétés locales et des variétés populations et même de détruire ces variétés. Les variétés locales et les variétés populations ne peuvent pas se conformer à la condition requise d’homogénéité. Si elles le font, elles perdront un grand nombre de ces caractéristiques mêmes qui leur donne tant de valeur et elles seront considérablement affaiblies. Si la loi ne peut pas arrêter leur utilisation, la diminution de leur patrimoine génétique aboutira sans doute à leur déclin.

Les systèmes de semences paysannes auront par conséquent très peu de chances de survivre. Ce sera encore pire si les agents chargés de la mise en application de ces lois sont des organisations privées ayant tout intérêt à vendre leurs semences et le mécanisme sera sans doute même encore plus destructeur. Le seul recours légal sera de devenir en fait des acheteurs de semences. Ce n’est pas un hasard donc si la loi du Paraguay définit « agriculteurs ou utilisateurs [de semences] » comme si ces deux termes étaient synonymes :

Paraguay – Article 2.
Aux fins de la présente loi, les définitions suivantes seront appliquées :

  • Agriculteur ou utilisateur : une personne physique ou morale qui achète ou obtient des semences pour les semer ou les planter ;

Plus qu’une question de qualité des semences

Toutes ces lois et projets de loi, dans leurs titres et leurs justifications, déclarent avoir pour objectif de protéger la qualité des semences. Les lois du Paraguay et du Vénézuéla affichent aussi l’objectif explicite de protéger les droits des sélectionneurs, tels qu’ils sont définis par la convention de l’UPOV. Bien que les autres lois et projets de loi ne proclament pas explicitement cet objectif, elles stipulent clairement que les droits des sélectionneurs doivent être respectés et certaines imposent des sanctions supplémentaires allant au-delà de celles établies par les lois de protection des variétés végétales déjà établies. Le premier projet de loi présenté en Bolivie instaure même des règles qui signifient de facto l’adoption des règles de l’UPOV-91, bien que les membres de la Communauté andine soient tous membres de l’UPOV-78. Le lien étroit existant entre les nouvelles lois sur les semences et la protection plus stricte établie par les DPI est reconnu, par exemple, dans des études effectuées par le gouvernement de l’Equateur avec le soutien de la Banque mondiale, qui concluent que les nouvelles lois sur les semences doivent être ratifiées afin d’empêcher le « piratage des semences [possédées par les firmes]. »

La protection établie par les DPI n’est pas la seule particularité qui ressort de ces nouvelles lois. La plupart d’entre elles établissent aussi les règles de l’inscription et de la certification des semences génétiquement manipulées. Bien que ces règles de cet ordre soient présentées comme des réglementations ou des restrictions traitant de la dissémination des plantes cultivées GM, elles servent en fait à reconnaître que ces plantes peuvent être autorisées. Ce que cela pourra entraîner sur les autres réglementations de biosécurité impliquant les OGM reste à voir, mais l’autorisation de diffusion déjà accordée légalement à des variétés GM ouvre la voie aux multinationales de l’industrie biotech. En d’autres termes, les nouvelles lois sur les semences peuvent obliger les gouvernements à accepter les plantes cultivées génétiquement manipulées.

Toutes les plantes et même plus

Le plus gênant, c’est qu’avec la restriction sévère (ou l’interdiction totale) des systèmes de semences produites par les agriculteurs, couplée au pouvoir toujours plus grand des multinationales, c’est la totalité de la flore (et de la faune) qui est concernée par les nouvelles lois sur les semences. Le principe de base semble être de « ne rien laisser échapper », et dans de nombreux cas, la portée de ces lois s’étend au-delà de toutes les espèces de végétaux pour inclure aussi les microorganismes et les espèces d’algues. Le Vénézuéla va même jusqu’à inclure les espèces animales. Le Paraguay est le seul pays à présenter une liste spécifique des espèces végétales soumises au contrôle de la loi, mais c’est simplement une étape transitoire, qui montre que le gouvernement pourra intégrer ensuite d’autres espèces de son propre gré, par décret.

Costa Rica _ Article 2. (Projet de loi)
L’étendue de l’application de cette loi comprend les semences de tous les genres et espèces de plantes, y compris les algues et les champignons.

L’impact réel que représente une intégration aussi large de la flore et de la faune, une fois de plus, reste à voir. Dans les pays où la certification ou le contrôle des semences (défini dans tous les cas comme tout matériel de reproduction) est obligatoire, l’Etat (où ceux auxquels l’Etat délègue ses fonctions) aura le pouvoir d’empêcher, non seulement la culture mais aussi l’utilisation des plantes médicinales, des fruits et des plantes sauvages, des champignons et des algues.

Cela veut aussi dire que l’avenir des systèmes de semences paysannes sera laissé entre les mains de l’Etat ou des entreprises privées auxquelles il aura délégué ses fonctions. Les entreprises privées et les gouvernements auront aussi le pouvoir de décision sur beaucoup d’autres aspects vitaux pour la vie des communautés rurales et des populations autochtones comme les plantes médicinales, ou autres activités d’extraction.


[1] Voir par exemple ce document du CIMMYT (PDF)

[2] http://www.asesor.com.pe/proapa/leyes/186551.htm

[3] http://www.uel.br/cca/agro/ graduacao/disciplinas/serie4/ producao_tecnologia_sementes.htm

[4] http://comunidad.vlex.com/pantin/lsemillas.html

[5] www.sica.gov.ec/censo/contenido/ Semillas de la COSTA web.pdf

[6] http://www.tareaweb.com/data/leyes/leyinfo/227/1.htm

[6.5] http://www.semillas.org/documentos/rm04505.pdf et http://www.semillas.org/documentos/ REGISTRO_20DE_20VARIEDADES.pdf ou http://www.grain.org/brl/?docid=82005&lawid=2704

[7] http://www.sag.gob.cl/saveasdialog.asp? cod_cont=4228&bogus= Profesional_biotecnologia_OGMs.doc.

[8] Voir http://www.worldseed.org/Position_papers/pos_fise.htm

Author: GRAIN
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  • [1] http://www.cimmyt.cgiar.org/research/economics/map/impact_studies/impactsmaize66_97/impactsla/pdfs/ImpactsLA_adoption.pdf
  • [2] http://www.asesor.com.pe/proapa/leyes/186551.htm
  • [3] http://www.uel.br/cca/agro/graduacao/disciplinas/serie4/producao_tecnologia_sementes.htm
  • [4] http://www.uel.br/cca/agro/
  • [5] http://comunidad.vlex.com/pantin/lsemillas.html
  • [6] http://www.sica.gov.ec/censo/contenido/%20Semillas%20de%20la%20COSTA%20web.pdf
  • [7] http://www.tareaweb.com/data/leyes/leyinfo/227/1.htm
  • [8] http://www.semillas.org/documentos/rm04505.pdf
  • [9] http://www.semillas.org/documentos/REGISTRO_20DE_20VARIEDADES.pdf
  • [10] http://www.semillas.org/documentos/
  • [11] http://www.grain.org/brl/?docid=82005&lawid=2704
  • [12] http://www.sag.gob.cl/saveasdialog.asp?cod_cont=4228&bogus=Profesional_biotecnologia_OGMs.doc
  • [13] http://www.sag.gob.cl/saveasdialog.asp?
  • [14] http://www.worldseed.org/Position_papers/pos_fise.htm